Учебное пособие интернет курс подготовлен в соответствии с программой по дисциплине «Конституционное право зарубежных стран» и рассчитан на подготовку юристов с высшим юридическим образованием на базе среднего или высшего неюридического образования. Программа является единой для всех правоведческих специальностей.

Место дисциплины в учебном процессе определяется большим познавательным значением для будущих специалистов в области юриспруденции. Изучение «Конституционного права зарубежных стран» позволяет познать закономерности развития современного государства в мире. Оно способствует на основе сравнения особенностей государственности в разных странах формированию демократических взглядов, современного правосознания. Этим определяется то важное место в учебном процессе, которое занимает данная учебная дисциплина. Эта дисциплина требует базовых знаний в области Конституционного права Российской Федерации, теории государства и права и некоторых других базовых дисциплин, этим определяется ее место в учебном процессе.

Преподавание этой дисциплины осуществляется на основе комплексного подхода и имеет целью сформировать у студентов профессиональные юридические навыки, чему способствует работа с правовыми источниками государственного права зарубежных стран.

В процессе преподавания и самостоятельного изучения «Конституционного права зарубежных стран» решаются следующие задачи:

· овладение умениями и навыками научного подхода к анализу и оценке государственно-правовых институтов, формирование навыков творческого применения полученных знаний по курсу в профессиональной и общественно-политической деятельности, изучение опыта зарубежных стран в области государственного строительства и компетенции органов государственной власти;

· получение прочных знаний по важнейшим проблемам конституционного права на основе изучения конституционного законодательства, овладение твердыми навыками самостоятельного пополнения знаний по специальности;

· формирование научного мировоззрения по вопросам государственности, конституционности и законности, добросовестного отношения к своим обязанностям, чувства личной ответственности за моральную и нравственную чистоту юридических кадров.

В результате изучения курса «Конституционное право зарубежных стран» студенты должны:

знать:

· основы конституционного закрепления социально-экономической и политической организации общества зарубежных стран, основы правового положения личности и механизм реализации прав, формы государства, избирательные системы, структуру и принципы организации и деятельности высших и местных органов государственной власти и управления, органы местного самоуправления;

уметь:

· применять полученные знания в практической деятельности юриста по должностному предназначению;

быть ознакомлены:

· с научными работами по актуальным вопросам государственного права зарубежных стран, с монографиями в этой области, а также с конституционным законодательством зарубежных стран.

Форма контроля знаний для студентов с 4-летним сроком обучения - экзамен, с 2-летним сроком обучения – зачет.

Тема 1. Предмет, источники и система Конституционного права зарубежных стран

Цель изучения темы: формирование у обучаемых целостного представления о предмете конституционного права зарубежных стран, его системе и источниках.

Задачи изучения темы:

· определить общественные отношения являющиеся предметом конституционного права;

· определить конституционно-правовые нормы, регулирующие эти отношения;

· раскрыть сущность и содержания Конституционного права как юридической науки, ее основных понятий и категорий.

Вопросы темы:

1. Понятие конституционного права зарубежных стран, его сущность и предмет.

2. Юридические источники конституционного права зарубежных стран.

3. Система и особенности изучения курса конституционного права зарубежных стран.

Вопрос 1. Понятие конституционного права зарубежных стран, его сущность и предмет.

Для определения предмета науки конституционного права необходимо, прежде всего, установить само понятие конституционного права, которое имеет различное значение в зависимости от обстоятельств применения.

Понятие Конституционного права зарубежных стран, в первую очередь, применяется в значении науки, как систематизированной совокупности знаний о конкретном предмете, т.е., той области, на которую направлена исследовательская деятельность ученых.

Предметом науки Конституционного права зарубежных стран являются общепризнанные доктрины, концепции и принципы, общие для конституционного права развитых стран, а также конституционное право конкретных стран.

Всякая наука характеризуется своим предметом и методом, который применяется при научном исследовании. Наука конституционного права зарубежных стран, опираясь, как на общие, так и на специальные методы научного познания:

а) исследует содержание и сущность государственного права как отдельной отрасли в национальной системе действующего права, определяет предмет, источники и систему науки конституционного права;

б) устанавливает понятие и сущность конституций, ведущие тенденции в их развитии, а также ряд других государственно-правовых категорий;

в) изучает конституционно-правовые нормы и институты, а также принципы конституционного права в их возникновении, историческом развитии и нынешнем состоянии в связи с материальными условиями, которые их породили;

г) исследует общественные отношения, являющиеся предметом регулирования норм конституционного права.

А это означает, что предметом науки конституционного права являются действующие в зарубежных странах конституционно-правовые отношения в процессе их возникновения и развития в связи с их материальной обусловленностью экономическим базисом, конституционно - правовые нормы и институты, регулирующие эти отношения, а также принципы конституционного права, лежащие в основе государственности той или иной страны и научные изыскания в области прогрессивного развития конституционного права этих стран.

Система науки конституционного права, построенная на основе научного анализа систем действующего в зарубежных странах конституционного права, в то же время она не полностью совпадает с этими системами.

Наука конституционного (государственного) права изучает не только конституционно-правовые нормы, но и конституционно-правовые отношения, возникающие в ходе организации и реализации политической власти. Она занимается вопросами их непрерывного исторического развития и рядом других проблем, имеющих теоретический, методологический и методический характер, выясняет сущность конституционно-правовых норм и правоотношений (например, вопросы о предмете, источниках и системе конституционного права, принципах организации и деятельности государственных органов и др.).

Она изучает форму государства, форму правления, структуру учрежденных властных органов, их компетенцию, систему отношений, правовое положение граждан и их свободы.

Перед наукой конституционного права стоит задача изучать и обобщать наиболее интересный опыт государственного строительства в зарубежных странах.

Вместе с тем понятие конституционного права зарубежных стран не может применяться для обозначения отрасли конституционного права зарубежных стран потому, что эта отрасль в каждой стране является ведущей, основополагающей отраслью национальной системы права. В мире не существует международного конституционного права. Конституционное право как отрасль может быть только национальным. Эта отрасль закрепляет основные принципы народного суверенитета, прав и свобод человека и гражданина, равенства всех перед законом, господства права и т.д.

Конституционное право устанавливает государственное устройство, т.е. национально-территориальную организацию власти, максимально соответствующую господствующим политическим силам в конкретных исторических условиях.

Конституционное право закрепляет также организацию, формы и механизмы осуществления власти. При этом важнейшим принципом, положенным в основу организации власти, является принцип разделения властей.

Конституционно-правовые отношения характеризуются, во-первых, теми особенностями, которые являются общими для всех правоотношений. Это означает, что они возникают в результате действия определенных правовых норм. Во-вторых, конституционно-правовые отношения относятся к категории идеологических общественных отношений и имеют волевой характер. В конечном счете, они определяются материальными (экономическими) общественными отношениями, но не исчерпываются ими; они возникают в результате регулируемой правом волевой деятельности людей, вступающих в эти отношения в качестве их субъектов. Материальные общественные отношения имеют базисный характер, тогда как правоотношения являются частью надстройки в соответствующем обществе.

Основными формами осуществления власти являются народное представительство и прямая демократия. Фактическая их реализация, степень адекватности результатов волеизъявлению граждан зависят от политического режима, существующего в государстве на конкретном этапе его развития.

Конституционное право закрепляет и государственно-территориальную организацию власти, максимально соответствующую конкретным историческим условиям развития данной страны.

Исходя из этого, можно дать следующее определение конституционного права, памятуя при этом, что речь идет не о каком-то общем для всех зарубежных стран праве, а об отрасли национальной системы конституционного права.

Конституционное право есть основная отрасль права страны, представляющая собой совокупность юридических норм, закрепляющих основы конституционного строя, основные права, свободы и обязанности человека и гражданина, форму правления и форму государственного устройства, организацию, способ и процедуру формирования, компетенцию и порядок деятельности органов государственной власти и местного управления, избирательное право и избирательную систему.

Конституционное право, будучи ведущей отраслью системы права, определяет основы других ее отраслей - административного, финансового, уголовного, гражданского и т.д. Это объясняется тем, что рассматриваемая отрасль права содержит в себе нормы, устанавливающие основные принципы отдельных отраслей данной национальной системы права. Так, нормы конституционного права, закрепляющие право собственности, являются основополагающими для гражданского права; нормы, регулирующие право граждан на судебную защиту, определяют характер уголовного и гражданского процессуального права и т.д.

Конституционное право подразделяется на отдельные институты. Институт конституционного права представляет собой совокупность норм, регулирующих однородные общественные отношения. Например, конституционные нормы, правила регламентов палат, закрепляющие порядок организации, внутреннюю структуру, компетенцию парламента, законодательную процедуру, а также права и обязанности депутата, составляют конституционно-правовой институт парламентаризма. Конституционные нормы, определяющие порядок издания правительством нормативных актов по предметам, входящим в исключительную компетенцию парламента, составляют институт делегированного законодательства. Подобным же образом конструируются и другие конституционно-правовые институты.

Субъектами конституционно-правовых отношений являются органы законодательной и исполнительной власти, органы конституционного контроля, субъекты федерации, органы местного управления и самоуправления, депутаты центральных и местных представительных учреждений, граждане и подданные, иностранные граждане, лица без гражданства, общественные объединения и некоторые другие институты гражданского общества.

Конституционно-правовые отношения складываются между различными субъектами. Прежде всего, следует выделить те конституционно-правовые отношения, которые возникают между органами государственной власти, например, между главой государства и парламентом в процессе осуществления первым права вето, права роспуска парламента и перерыва сессий и т.п. Сюда же относятся отношения между парламентом и правительством при осуществлении делегированного законодательства и парламентского контроля над деятельностью правительства, отношения между главой государства и правительством - при формировании последнего, в случае контрасигнатуры премьером и министрами актов монарха или президента. Между главой государства, парламентом и правительством, с одной стороны, и органом конституционного надзора - с другой, конституционно-правовые отношения складываются в процессе опротестования последним нормативных актов, принятых центральными органами власти.

В обществе, таким образом, существует множество видов конституционно-правовых отношений, складывающихся между различными субъектами. Все эти правоотношения имеют много общих, совпадающих черт, т.к. они возникают на основе норм, входящих в одну отрасль права. Конституционно-правовые отношения всегда характеризуются одним общим признаком: они возникают при и по поводу осуществления государственной власти и народного суверенитета и непосредственно связаны с их осуществлением.

Однако это вовсе не означает, что они полностью однородны. Различные виды государственно-правовых отношений имеют свои специфические особенности: прежде всего, следует отметить, что элемент принуждения проявляется в них в разных формах и объеме. Например, для государственно-правовых отношений, складывающихся в процессе проведения выборов, референдума, плебисцита, характерно использование идеологических форм и приемов воздействия. Государственно-правовые отношения между правительством и муниципалитетами основываются в основном на административном соподчинении и финансовой зависимости. Наконец, существует целый ряд таких норм конституционного права, которые осуществляются только с помощью средств прямого насилия. Это законы о запрещении демонстраций, забастовок, законы против мятежа и целый ряд других.

Формы принуждения и его объем при осуществлении норм конституционного права зависят как от существующего политического режима, так и от характера самих конституционных норм. Чем реакционнее политический режим и нормы конституционного права, тем острее формы насилия и больше его объем.

Наконец еще одно значение, в котором может применяться понятие конституционного права зарубежных стран - учебная дисциплина, преподаваемая в ВУЗе.

Система учебной дисциплины конституционного права зарубежных стран строится в соответствии с системой основных государственно-правовых институтов, которые рассматриваются в плане сравнительного правоведения. Установление общих черт и свойств, различных государственно-правовых систем расширяет возможности для анализа характерных, специфических особенностей. Построение курса на основах сравнительного метода предполагает органическое слияние в новом качестве общего и особенного, свойственного различным государствам, одновременное применение аналитических и синтетических приемов исследования. Изучение общих закономерностей, свойственных зарубежным странам, возможно только на основе познания конкретных конституционно-правовых систем, что, безусловно, повышает ответственность студентов, которым значительную часть работы по изучению этой дисциплины придется проделать самостоятельно, в частности ознакомиться с текстами конституций и иными нормативными источниками, прочитать монографические работы по данной проблематике.

Предмет учебной дисциплины во многом совпадает с предметом науки конституционного права зарубежных стран, однако имеет дополнения, связанные с особенностями преподавания и методикой восприятия предмета.

Вопрос 2. Юридические источники конституционного права зарубежных стран.

Объективные причины (источники) возникновения и существования конституционного права, исходя из философского определения, коренятся в материальных условиях жизни общества. Под источником права в юридическом смысле понимаются те формы, в которых находят свое выражение правовые нормы. Основными видами источников конституционного права являются нормативно-правовые акты, судебные прецеденты и правовые обычаи, а также международные и внутригосударственные договоры. Нормативно-правовые акты конституционного права обычно подразделяются на законы, нормативные акты исполнительной власти, нормативные акты органов конституционного контроля (надзора), парламентские регламенты, акты местного самоуправления.

Основным источником конституционного права являются конституции, которые часто содержат лишь общие положения, провозглашают основные права и свободы человека и гражданина, регулируют основы общественного строя, форму государства, устанавливают принципы организации и деятельности государственных органов. В отдельных странах они регулируют не все отмеченные общественные отношения. Иногда их называют основными законами, однако в некоторых странах понятие основного закона не совпадает или не вполне совпадает с понятием конституции.

Конституционные нормы не охватывают всего многообразия отношений, складывающихся в процессе осуществления государственной власти, и дополняются целым рядом других нормативных актов.

Законы принимаются обычно законодательными собраниями, иногда другими высшими органами власти — монархами в абсолютных монархиях, узкими постоянно действующими коллегиальными органами в некоторых социалистических странах (например, Постоянным Комитетом Всекитайского Собрания Народных Представителей), народом на референдумах и т. д.

По степени важности и характеру регулируемых общественных отношений законы подразделяются на конституционные, органические и обычные.

Конституционные законы обладают высшей юридической силой. Конституционные законы как источники права имеют различное значение в разных странах. В бывшей Чехословакии, например, было принято, что конституционные законы изменяют и дополняют Конституцию, которая и сама считалась одним из конституционных законов. Подчас конституционные законы содержат не нормы, а однократные распоряжения (например, об однократном изменении — продлении или сокращении — срока полномочий представительных органов, если в конституции такая возможность прямо не предусмотрена). Во Франции конституционными законами вносятся изменения в Конституцию. В Италии конституционные законы издаются по отдельным указанным в Конституции наиболее важным вопросам и имеют более высокую юридическую силу, чем обычные законы, но меньшую, чем Конституция; это аналог рассматриваемых ниже органических законов. В социалистической Югославии традиционно было принято издавать конституционные законы одновременно с принятием новой Конституции или группы поправок к ней; в конституционных законах содержались переходные положения (в период действия Конституции Социалистической Федеративной Республики Югославии 1963 г. конституционными законами именовались также высшие законы автономных краев).

Органические законы в ряде стран (обычно романской системы права) определяют статус органов государства и процедуры народного голосования на основе бланкетных статей конституций. Например, Конституция Франции предусматривает урегулирование органическими законами статуса таких государственных органов, как Конституционный совет (ст. 63), Высокий суд правосудия (ст. 67), Суд правосудия республики (ст. 68—2), Экономический и социальный совет (ст. 71), Высший совет магистратуры (ст. 65), порядка выборов палат Парламента (ст. 25) и др. Наряду с отсылками к органическим законам во французской Конституции содержатся отсылки и к обычным законам (например, в ст. 72 по вопросу об организации местного самоуправления). В литературе иногда органическими называют все законы, к которым отсылает конституция, однако к Франции, как видим, это неприменимо. В Бразилии подобного рода законы именуются дополняющими (дополняют Конституцию).

Обычные законы в тех странах, где имеются также конституционные, органические и им подобные законы с повышенной юридической силой, регулируют менее важные общественные отношения, образующие предмет конституционного права.

Конституции, конституционные, органические и им подобные законы всегда в полном объеме являются источниками конституционного права, обычные же законы — либо в полном объеме, либо частично, в зависимости от места, которое в них занимают конституционно-правовые нормы. Те же обычные законы, в которых таких норм нет, не относятся к источникам конституционного права.

Ту же юридическую силу, что и законы, имеют в некоторых странах нормативные акты, издаваемые в порядке замещения парламентов (декреты-законы Государственного совета на Кубе, значительная часть указов Государственного совета во Вьетнаме, законодательные декреты и декреты-законы Правительства в Испании и т. п.). Они зачастую подлежат последующему утверждению парламентом и являются источниками конституционного права, если содержат соответствующие нормы.

К подзаконным актам относятся нормативно-правовые акты исполнительной власти, акты глав государств (указы, декреты, приказы и т. п.) и нормативные акты правительств, а иногда и ведомств (ордонансы, декреты, постановления и т. п.). Указанные акты служат источниками конституционного права лишь в той части, в какой содержат его нормы. Между ними существует определенная субординация: нормативные акты нижестоящих государственных органов не должны противоречить актам вышестоящих. Нормативные акты глав государств и правительств имеют наиболее широкую сферу действия, а по своей юридической силе уступают лишь актам, имеющим силу закона.

К нормативно-правовым актам органов конституционного контроля (надзора) относятся решения Конституционного совета во Франции, Конституционных судов в Италии, Германии, Болгарии, Венгрии, Конституционных трибуналов в Польше, Испании, Верховных судов в США, Японии, Индии и т. п. Нормативно-правовой характер имеют такие решения этих органов, которые содержат конституционно-правовые нормы — о конституционности законов и других нормативных актов, о компетенции государственных органов, о толковании конституции и т. п. Во Франции, например, подобное значение имеют и некоторые решения Государственного совета — высшего органа административной юстиции. Фактически многие акты органов конституционного контроля (надзора) имеют ту же юридическую силу, что и конституционные нормы.

Регламенты палат парламентов как источники конституционного права содержат нормы, определяющие порядок деятельности палат и их внутренних структур. Иногда такое же значение имеют парламентские прецеденты — поведение в конкретных ситуациях, которое считается обязательным в случае повторения таких ситуаций. Конституционно-правовые нормы могут содержаться и в регламентах иных органов власти (правительств, конституционных судов и др.).

Решения органов местного самоуправления (например, местные уставы, статуты) являются источниками конституционного права, когда регулируют общественные отношения, связанные с осуществлением публичной власти.

В некоторых странах источником конституционного права выступает судебный прецедент, т. е. решение суда по конкретному делу, которое признается обязательным при рассмотрении в последующем аналогичных дел. Особенно широко он применяется в Великобритании, США, Индии и ряде других стран, воспринявших англосаксонскую систему права. В этих странах судьями создана целая система норм, которая именуется общим правом в отличие от статутного права, т. е. законов, принятых парламентами. Нормы прецедентного конституционного права очень многочисленны и разнообразны. Они в значительной степени определяют правовое положение граждан и общественных объединений, а также взаимоотношения между органами государства. Так, в Великобритании именно судебный прецедент обосновал неответственность монарха («Король не может быть неправ»), санкционировал институт контрасигнатуры («Король не может действовать один»).

Признание судебного прецедента источником конституционного права означает, что судебные органы осуществляют не только юрисдикционную функцию (разрешение конфликтов на основе права), но и правотворческую. Обилие прецедентов, накопившихся за сотни лет и, естественно, не всегда между собой согласующихся, требует очень высокой квалификации участвующих в процессах адвокатов и дает судьям значительную свободу выбора при постановлении решения.

Особого рода источниками конституционного права служат решения конституционных судов и сходных с ними органов. Давая общеобязательное толкование конституционных положений, конституционный суд формулирует правовые нормы, имеющие практически ту же юридическую силу, что и конституционные.

Практически в каждой стране существуют конституционно - правовые обычаи, однако лишь в отдельных странах они считаются официальными источниками конституционного права. Это правила поведения, нигде в официальных изданиях не записанные в качестве таковых, однако в течение длительного времени применяемые и молчаливо санкционированные государством. Впрочем, судом они в любом случае не защищаются.

Широкое распространение обычай получил в конституционном праве Великобритании (конституционные соглашения). Многие положения британской конституции существуют ныне именно в этой форме: «Король должен согласиться с биллем (законопроектом), прошедшим через обе палаты Парламента»; «лидер партии большинства — Премьер-министр»; «министры выходят в отставку, если перестают пользоваться доверием Палаты общин»; «Палате лордов не принадлежит инициатива финансовых биллей» и др.

Международные договоры служат источниками конституционного права в случаях, когда регулируют конституционные проблемы и предусмотрено их непосредственное применение. В современных конституциях многих государств содержатся положения о примате международного права перед внутригосударственным. Это порождено процессом дальнейшей интернационализации экономики и других сторон общественной жизни. Правда, в большинстве случаев государства признают приоритет международных договоров перед законами, но не перед конституциями.

Решения Европейского Суда по правам человека являясь обязательными для государств — членов Совета Европы представляют собой составную часть их правопорядка и действуют в пределах Европейского правового пространства на территории 47 государств. Многие из этих правовых позиций регулируют именно конституционно-правовые отношения.

Внутригосударственные договоры служат источниками конституционного права, если регулируют конституционные проблемы в случае, когда заключившие их субъекты на это управомочены. В качестве примера можно указать на договоры, заключаемые территориальными общностями между собой или с центральной властью. Например, согласно ч. 2 ст. 145 Испанской конституции 1978 г., статуты автономных сообществ могут предусмотреть случаи, условия и цели, в которых автономные сообщества могут заключать между собой соглашения для управления и взаимного оказания услуг, а также характер и последствия уведомления об этом Генеральных кортесов (парламента страны). В прочих случаях соглашения автономных сообществ о сотрудничестве нуждаются в утверждении Генеральных кортесов.

По мнению западных ученых к источникам конституционного права относятся также доктрины известных ученых-юристов (У. Блэкстона, А. Дайси и др.). Однако, в настоящее время в решениях, например, британских судов ссылки на труды ученых-юристов, рассматриваются уже не как источники права, а как средство обоснования, дополнительной аргументации судебного решения.

Специфическим источником права, в том числе конституционного, в отдельных странах выступают своды религиозных правил, причем юридическая сила их порой превосходит даже силу конституционных норм. Например, в Исламской Республике Иран высшим источником права является шариат — свод норм мусульманского права.

Вопрос 3. Система и особенности изучения курса конституционного права зарубежных стран.

Всеобщая глобализация в современном мире ведет к широкому развитию интеграционных процессов и все большей координации и взаимопроникновению международного права и права конституционного. Этому способствует, в частности, активно реализующаяся сейчас в конституционном законодательстве стран Европейского Союза тенденция закрепления легальных возможностей передачи части национального суверенитета государств-членов Европейскому Союзу (Конституции Франции 1946 и 1958 гг., Италии 1947 г., ФРГ 1949 г., позже включено в уже действовавшие Конституции Австрии, Ирландии, Бельгии, Люксембурга, Швейцарии, Норвегии и т.д.). Нормы, связанные с международными отношениями, в «конституциях разных периодов их принятия получают заметное развитие как по кругу регулируемых вопросов, так отчасти и по объему... Становятся почти непременными статьи, регулирующие соотношение международного и внутригосударственного права, а многие европейские конституции разрешают ограничивать суверенитет государства в пользу международных организаций». Это, кстати, один из возможных механизмов решения глобальных (в том числе экологических, сырьевых, продовольственных, энергетических, информационных и т.д.) проблем человечества и обеспечения соблюдения прав личности и демократических стандартов во всем мире. Подписание в 2004 году Договора об учреждении Конституции для Европы свидетельствует о том, что в Европейском Союзе назрела необходимость в дальнейшем развитии конституционного права, направленное на конституционно-правовое сближение 27 государств-членов Европейского Союза (договор не был ратифицирован и в силу не вступил).

В начале XXI в. появились две проблемы, которые представляются актуальными для развития конституционного права. Одна из них связана с мнением о необходимости ограничения прав и конституционных свобод как адекватной меры в борьбе с мировым терроризмом. Так, по мнению, экс премьер-министра Италии Берлускони нельзя воздействовать на людей, находящихся на стадии средневековых понятий о добре и зле, с помощью цивилизованных мер. А член Верховного суда США Сандра О'Коннор высказывает обоснованные сомнения в том, что ограничение основных конституционных свобод может оказаться правильным решением во имя борьбы с самым разнузданным терроризмом. Например, конституционный принцип равенства перед законом не дает возможности отделить террориста от обычного уголовного правонарушителя.

Второй проблемой развития конституционного права представляется его соотношение с научным направлением, называемым «конституционная экономика». Это направление, появившееся в последние десятилетия, развивается в основном в рамках экономической науки, однако совместное исследование проблем конституционной экономики имеет большое практическое значение и для юристов (в том числе и для специалистов по конституционному праву).

Широкая юридизация общественных отношений свидетельствует о стремлении государств, отвечая общественным потребностям, более активно воздействовать с помощью правовых средств на политические, экономические и социальные процессы.

Известно, что система права каждого государства состоит из множества отраслей, среди которых конституционное право занимает ведущее место. Оно обусловлено значимостью общественных отношений, регулируемых этой отраслью права, а также тем, что конституционное право находится в центре взаимодействия всех отраслей права. В конституционном праве провозглашаются такие положения, которые служат исходными принципами, основами других отраслей права.

Конституционное право определяет структуру, принципы организации, порядок деятельности, общую компетенцию органов государственной администрации, отношения с нею человека и гражданина и тем самым устанавливает исходные позиции административного права. Конституции все чаще регулируют основы экономических отношений, и тем самым конституционное право определяет основы гражданского и коммерческого (торгового) права. Подобным образом конституционное право устанавливает исходные принципы финансового, трудового, уголовного, процессуального и других отраслей права соответствующей страны.

Центральное место конституционного права в правовых системах государств не следует понимать в том смысле, что оно включает, объединяет все отрасли права. Оно устанавливает лишь их важнейшие принципы, с которыми и согласуются многочисленные нормы, составляющие ту или иную отрасль права. Конституционное право определяет также порядок принятия и изменения отраслевых правовых норм.

Все стремительно развивающиеся страны - Китай, Индия, Южная Корея, повышают свою конкурентоспособность благодаря стремительному инвестированию в образование и профессиональное мастерство, обучая своих граждан "языкам" современной экономики (английскому, программированию и финансам). Даже европейские инвестиции в науку и образование далеко отстают от этих стран.

Преподавание конституционного права является важнейшей частью образовательного процесса в высшей школе. Конституционное право, представляя собой наиболее политизированную дисциплину, требует комплексного подхода в подаче материала, объективности в сравнении институтов и правовых норм различных государств, постоянный поиск в научном анализе прогрессивного развития конституционного права.

Вопросы для самопроверки:

1. Какие значения имеет термин «конституционное право»?

2. Чем конституционное право отличается по своему предмету и методу от других отраслей права?

3. Как строится система конституционного права?

4. Каковы характер и особенности конституционно-правовых отношений?

5. В чем специфика источников конституционного права?

6. Чем обусловлена и в чем проявляется ведущая роль конституционного права в правовой системе?

7. Каковы основные тенденции развития конституционного права и в чем они проявляются?

8. Чем занимается наука конституционного права?

9. Почему применительно к советскому периоду в истории нашей страны мы говорим не о науке, а о литературе в области конституционного права?

10. Что представляет собой учебная дисциплина «Конституционное право зарубежных стран»? Чем она отличается от науки?

Тема 2. Конституционное закрепление основ общественного строя в зарубежных странах

Цель изучения темы: формирование у обучаемых целостного представления об основах государственного и общественного строя в зарубежных странах. Уяснение роли и значения конституций зарубежных стран для определения и закрепление общественного строя в зарубежных странах.

Задачи изучения темы:

· определить общественные отношения, определяющие структуру общественного строя каждого государства;

· определить конституционно-правовые нормы, регулирующие эти отношения;

· раскрыть сущность и понятие общественного и государственного строя зарубежных стран.

Вопросы темы:

1. Понятие общественного строя в зарубежных странах.

2. Конституционное закрепление экономических отношений.

3. Конституционное регулирование социальных отношений.

4. Духовно-культурные отношения в зарубежных странах.

5. Конституционное регулирование политических отношений в зарубежных странах.

Вопрос 1. Понятие общественного строя в зарубежных странах.

Общественный строй (или устройство) — это исторически сложившаяся на определенной территории и в конкретное время систематизированная совокупность общественных отношений. Другими словами — организация общества, обусловленная определенным уровнем производства, распределения и обмена продуктов, характерными особенностями общественного сознания и традициями взаимодействия людей в разных сферах жизни, охраняемая государством и правом. Что касается указанных факторов, обусловливающих общественный строй, то следует иметь в виду, что между ними и конкретными формами организации общества в той или иной стране зависимость не линейная. Изменения, например, в производственной сфере отнюдь не всегда немедленно влекут соответствующие изменения в той или иной подсистеме общественного строя. Обычно проходит какое-то время, изменения накапливаются, становятся устойчивыми, и лишь тогда можно обнаружить, какие-то изменения в той или иной подсистеме общественного строя. Еще медленнее изменяются общественные традиции, которые подчас препятствуют своевременному изменению общественного строя, порождая противоречия и даже кризисы в общественной жизни. В таких случаях изменение общественного строя происходит лишь после преодоления кризиса.

Общественный строй постоянно находится под воздействием государства, которое создается обществом для защиты своих общих интересов, в том числе для охраны общественного строя. Но государство приобретает самостоятельность и зачастую становится над обществом, подчиняя интересы общества интересам аппарата государственной власти, располагающего мощными средствами принуждения. И как следствие оказывает воздействие на общественный строй своей политикой, т. е. организованной и целенаправленной деятельностью государственных органов, учреждений и должностных лиц.

Форма общественного строя.

Форма общественного строя во многом определяется государством. При этом государство часто используется для волюнтаристского преобразования общественного строя, когда воздействие оказывается не только на его форму, но и на существо. Такое влияние особенно заметно, когда при более или менее сходных условиях жизни общества в разных странах, часто наблюдаются заметные различия в общественном строе этих стран.

Структура общественного строя складывается из четырех основных подсистем, которые сами представляют собой системы общественных отношений в соответствующих сферах жизни общества:

1) экономические отношения;

2) социальные отношения (в узком смысле слова);

3) духовно-культурные отношения;

4) политические отношения.

Эта классификация, как и любая другая, разумеется, условна. Далеко не всегда возможно провести четкую грань, например, между отношениями экономическими и социальными, а уж политические отношения при государственной организации общества присутствуют практически в большинстве общественных отношений или, во всяком случае, во многих из них.

Каждая подсистема тесно взаимодействует с остальными подсистемами общественного строя, причем это именно взаимодействие, а не одностороннее воздействие одной подсистемы (например, экономической) на другие. Взаимодействие подсистем в значительной своей части входит в предмет правового регулирования, а основные его принципы регулируются конституционным правом.

Государство воздействует на общественный строй, прежде всего, посредством правового регулирования общественных отношений — установления или санкционирования правовых норм и обеспечения их реализации. В современном демократически организованном обществе правовое регулирование опирается на конституцию и на иные источники права, имеющие конституционное значение. При отсутствии демократии или недостаточном ее развитии воздействие государства на общественный строй — исключительно или преимущественно силовое. При этом внешне оно может выглядеть как правовое: издаются конституции, законы и другие нормативные акты, однако содержание их нередко антиправовое, отражающее интерес лишь узкой правящей группы. Этот интерес может быть замаскирован, однако реализация его неизбежно вредит интересам общества и потому обязательно требует насильственных средств.

В ряде конституций наблюдаются тенденции к социализации конституционного права, которые выражаются, прежде всего, в том, что конституции стали регулировать основы общественного строя более или менее целостным образом. Эти нормы не столько санкционируют или устанавливают определенные правила поведения субъектов конституционного права, сколько провозглашают принципы государственной политики в соответствующих сферах жизни общества, обязывают государство в лице его органов, учреждений, должностных лиц действовать в этих сферах определенным образом.

Социалистические конституции, начиная со сталинской Конституции СССР 1936 г., в своих первых главах или разделах регулируют именно основы общественного строя (устройства). Это, с точки зрения их составителей, самое главное и основное в конституции, из чего вытекает все остальное, включая права и свободы граждан.

Так, в Социалистической конституции Корейской Народно- Демократической Республики 1972 г. три первые главы именуются соответственно «Политика», «Экономика», «Культура». В Конституции Китайской Народной Республики 1982 г. отчасти во введении и главным образом в гл. I «Общие положения» сосредоточены нормы, регулирующие основы общественного строя (наряду с некоторыми другими нормами). Конституция Республики Кубы 1976 г. открывается гл. I «Политические, социальные и экономические основы государства».

В большинстве конституций, нормы, регулирующие основы общественного строя, рассредоточены по разным главам и разделам, регулирующим права и свободы человека и гражданина, где они устанавливают обязанности государства (вообще учреждений публичной власти) проводить политику, обеспечивающую реализацию соответствующих прав и свобод.

Например, Конституция Итальянской Республики 1947 г. содержит нормы, регулирующие общественный строй, как во вводной части «Основные принципы», так и в ч. I «Права и обязанности граждан», главы которой именуются соответственно «Гражданские отношения», «Этико-социальные отношения», «Экономические отношения» и «Политические отношения». В этих главах наряду с правами, свободами и обязанностями человека и гражданина записаны и соответствующие принципы государственной политики. Так, ст. 35 гласит:

«Республика охраняет труд во всех его формах и проявлениях.

Она заботится о подготовке и профессиональном росте трудящихся.

Она содействует международным договорам и организациям, имеющим целью утвердить и урегулировать трудовые права.

Она признает свободу эмиграции при условии выполнения обязанностей, установленных законом в общих интересах, и охраняет труд итальянцев за границей».

Сходным в принципе образом регулируются основы общественного строя Испанской конституцией 1978 г., однако в ее ч. I «Об основных правах и обязанностях» помещена глава третья «О руководящих принципах социальной и экономической политики», где формулируется целый ряд обязанностей публичных властей и государства по отношению к человеку и обществу. Однако, согласно ч. 3 ст. 53 Конституции, суды могут непосредственно применять не положения этой главы, а развивающие их законы. Кроме того, в Конституцию включена ч. VII «Экономика и финансы», где также установлен ряд обязанностей публичных властей и государства в социально-экономической сфере.

Так же и в Конституции Индии 1949 г. за ч. III об основных правах следует ч. IV, формулирующая руководящие принципы государственной политики. В соответствии со ст. 37 положения этой части не будут применяться судом, но содержащиеся в них принципы являются, тем не менее, основополагающими для управления страной и государство обязано применять их при издании законов.

Особенность Конституции Федеративной Республики Бразилии 1988 г. заключается в том, что наряду с регулированием отдельных сторон общественного строя и воздействием на него государственной политики (ч. I и II, посвященные соответственно основным принципам и основным правам и гарантиям) она содержит ч. VII «Экономический и финансовый строй» и ч. VIII «Социальный строй», где довольно подробно урегулированы общественные отношения во всех четырех сферах, образующих в своей совокупности общественный строй. Так, в упомянутой ч. VIII регулируются такие группы общественных отношений, как социальная защищенность, образование, культура и спорт, наука и техника, социальная коммуникация, экология, брак и семья, статус индейцев.

Но сколь бы подробным ни было конституционно-правовое регулирование отношений, составляющих общественный строй, оно не может и не должно быть исчерпывающим. Поэтому конституционно-правовым институтом является не общественный строй в целом, а лишь основы общественного строя, т. е. предмет соответствующих конституционно-правовых норм составляют лишь основополагающие экономические, социальные, духовно-культурные и политические общественные отношения. При этом политические общественные отношения регулируются обычно более широко, чем остальные.

Для комплексного уяснения основ общественного строя целесообразно рассмотреть составляющие его подсистемы. Важнейшая подсистема - собственность как институт гражданского общества, неотъемлемая часть его экономической системы, что представляет собой иной конституционно-правовой институт, чем субъективное право собственности. Тот факт, что нормы конституций, регулирующие основы общественного строя, включая принципы государственной политики в соответствующих сферах жизни общества, зачастую в судебном порядке не защищаются, означает их принципиальное отличие от нередко сходных по содержанию норм, провозглашающих права и свободы. А главное, здесь формулируются не субъективные права, а обязанности государства и иных публичных властей.

Вопрос 2. Конституционное закрепление экономических отношений.

Система экономических общественных отношений, которую можно называть экономической системой, как это было сделано в советских конституциях и в ряде других, — это отношения собственности, производства, обмена, распределения и потребления материальных и духовных благ. Правда, следует оговориться, что общественные отношения, связанные с распределением и потреблением благ, преимущественно принадлежат к другой подсистеме общественного строя — социальной, однако небольшой частью входят и в экономическую.

Примечательна в этой связи ст. 170 бразильской Конституции, в которой содержится перечень принципов экономического строя, основанного на оценке труда человека и свободной инициативе. Конституция считает соблюдение этих принципов необходимым для обеспечения всем достойного существования согласно требованиям социальной справедливости. Эти принципы состоят в следующем: национальный суверенитет, частная собственность, социальная функция собственности, свободная конкуренция, защита потребителя, защита окружающей среды, сокращение регионального и социального неравенства, стремление к полной занятости, благоприятствование малым предприятиям, учрежденным по бразильским законам и находящимся в стране, включая их органы управления.

Обратимся к конституционно-правовым институтам, относящимся к экономической системе.

1. Собственность. Объем и характер конституционно-правового регулирования отношений собственности за два столетия истории конституционного строя претерпели ряд изменений.

Следует, прежде всего, отметить, что в обыденной речи, а подчас и в законодательстве, в том числе конституционном, термин «собственность» понимается, по крайней мере, в двух смыслах. Более общий, философский и точный смысл данного термина — это форма присвоения благ, отношения между людьми по его поводу. Право собственности в этом смысле, как установили еще древнеримские юристы, — это право владеть, пользоваться и распоряжаться конкретным имуществом. «Земли сельскохозяйственного назначения находятся в собственности государства» — гласит положение второе части четвертой ст. 13 Конституции Республики Белоруссии 1996 г. Следовательно, государство, по этой Конституции, является собственником всех таких земель и вправе, в частности, получать от них доход даже в том случае, если право их использования уступит другим лицам. Но, с другой стороны, свобода распоряжения природными богатствами такой конституционной нормой ограничена: государство не может уступить право собственности на них.

Другое значение термина «собственность» — имущество. Например, первое положение, предшествующее цитированному выше, определяет: «Недра, воды, леса составляют исключительную собственность государства», т. е. имущество, собственником которого может быть исключительно государство. Мы, однако, постараемся в дальнейшем избегать употребления термина «собственность» в этом втором значении, чтобы не допускать смешения понятий.

Говоря о понятиях, следует еще упомянуть о таком, как «достояние», которое также порой встречается в конституциях. Иногда оно служит синонимом понятиям «собственность», «имущество», однако чаще не имеет гражданско-правового содержания и означает, что данное имущество в силу своей особой ценности состоит под юрисдикцией государства или само управленческой публичной власти, независимо от того, в чьей собственности находится. Для собственника могут быть установлены определенные ограничения. Например, ч. 5 ст. 5 Конституции Республики Монголии 1992 г. предусматривает, что «скот является национальным достоянием и находится под защитой государства».

По своему характеру собственность делится на два вида: публичную и частную. Публичная собственность отличается своей неделимостью и обычно изъята из гражданского оборота. Напротив, частная собственность делима и находится в обороте.

Субъектом права публичной собственности может быть государство, субъект федерации (штат, провинция и т. п.), самоуправляющаяся местная территориальная общность (регион, город, община и т. п.), а в ряде случаев — общественное формирование (политическая партия, церковь и др.). Например, поселяясь в городе, лицо автоматически включается в число собственников городского имущества, а покидая город, чтобы поселиться в другом месте, столь же автоматически утрачивает это качество без права забрать свою долю. Публичная собственность всегда коллективна. Коллективность же предполагает равный для всех собственников объем прав на имущество. Иногда, впрочем, законодательство признает носителями права публичной собственности не коллективы людей, а органы этих коллективов (муниципальные советы и т. п.). Эти органы независимо от того, считаются они собственниками или нет, как правило, осуществляют текущее распоряжение имуществом, находящимся в публичной собственности соответствующих коллективов.

Субъектом права частной собственности может выступать любое физическое или юридическое лицо, т. е. частная собственность может носить индивидуальный, семейный, групповой, коллективный характер. В случае групповой собственности объем прав отдельных собственников на общее имущество может быть равным и неравным, может зависеть, в частности, от размера доли, выступающей в форме пая, акций и др. Следует особо отметить, что государство, город и иные так называемые корпорации публичного права могут быть субъектами и частной собственности, владея, например, пакетом акций какой- либо частной фирмы.

Таким образом, следует подчеркнуть, что публичный или частный характер собственности определяется, прежде всего, режимом имущества, а не тем, кто является собственником — корпорация публичного права или частное лицо. Подчеркнуть следует и то, что городская (муниципальная) и общинная (коммунальная), равно как и региональная (областная, уездная и т. п.) собственность, будучи публичной или частной, не является государственной. Это собственность соответствующих территориальных коллективов и их объединений (иногда, как отмечалось, их органов самоуправления), и управляют ею не местные государственные органы, а органы местного самоуправления. Так обстоит дело, по крайней мере, в демократических государствах.

Перевод имущества из публичной собственности в частную именуется приватизацией, а из частной в публичную — национализацией, если собственником становится государство, или социализацией в остальных случаях.

Первоначально в конституциях собственность гарантировалась общим образом, без конкретизации ее видов и субъектов права на нее. Разумеется, в первую очередь эта гарантия распространялась на собственность частную, ибо доля имущества, находившегося в публичной собственности, была невелика. Примером здесь может служить ст. 17 французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г., которая гласит: «Так как собственность есть право неприкосновенное и священное, никто не может быть лишен ее иначе как в случае установленной законом явной общественной необходимости и при условии справедливого и предварительного возмещения». Из приведенной краткой формулы вытекает целый ряд юридических последствий, а именно:

а) право собственности неотъемлемо;

б) лишение этого права возможно только как исключение;

в) порядок лишения должен быть установлен только законом;

г) только закон должен определить случаи общественной необходимости, при которых возможно лишить субъекта права собственности;

д) эта необходимость должна быть очевидной (данное требование относится не только к правоприменителю, но и к законодателю);

е) лишение права собственности возможно только с возмещением;

ж) возмещение должно быть справедливым (критерии справедливости должны определяться законом; таким критерием может быть, например, рыночная цена отчуждаемого имущества, а может учитываться при этом и упущенная выгода от его использования и т. д.);

з) возмещение должно быть предварительным, т. е. выплачиваться до отчуждения имущества.

Таким образом, из конституционного провозглашения права собственности в приведенной формуле следует блок юридических гарантий, составляющих предмет гражданско-правового и административно-правового законодательства. Конечно, на практике бывало и бывает всякое, но юридическая модель конституционной гарантии именно такова. Следует отметить, что здесь гарантируется не только частная собственность, но и негосударственная публичная собственность, например коммунальная.

Существенное усиление в первой половине XX в. социально- экономической роли государства, а также влияние социалистических идей, распространению которых способствовали разрушительные экономические кризисы, наложили известный отпечаток на конституционное регулирование отношений собственности. Если мы обратимся к опыту той же Франции, то в действующей ныне преамбуле Конституции 1946 г. увидим следующий принцип: «Всякое имущество, любое предприятие, эксплуатация которого имеет или приобретает характер национальной публичной службы или фактической монополии, должно стать собственностью всех». Здесь уже речь идет об обязательной национализации, причем о возмещении не говорится; впрочем, эта норма должна толковаться в совокупности с цитированной ст. 17 Декларации прав человека и гражданина, но, будучи издана позже, имеет преимущество. В дополнение к этому часть третья ст. 34 Конституции Французской Республики 1958 г. предусматривает, что национализация предприятий и перевод их имущества из публичного сектора в частный регулируются законом.

Здесь находят свое проявление идеи социальной функции собственности, которыми были пронизаны многие конституции, изданные после Первой мировой войны, и которые нашли развитие в большинстве современных конституций. «Собственность обязывает — гласит ч. 2 ст. 14 Основного закона для Федеративной Республики Германии 1949 г. — Ее использование должно служить общему благу». Согласно же ч. 3 этой статьи лишение собственности допускается только для общего блага; оно должно осуществляться только законом или на основе закона; возмещение должно определяться при справедливом соотнесении интересов общих с интересами затрагиваемых лиц, которые вправе оспаривать размер возмещения в общих судах. В дополнение к этому ст. 15 предусмотрела, что земля и недра, естественные богатства и средства производства могут в целях обобществления переводиться в общественную собственность или в другие формы общественного хозяйства законом, регулирующим вид и размер возмещения.

Вопрос 3. Конституционное регулирование социальных отношений.

Под социальной системой понимается система социальных отношений (в узком значении термина), сложившаяся и развивающаяся в данном обществе. Ее характеризует известная целостность, обусловленная тем, что существующие в обществе социальные противоречия проявляются в рамках определенного равновесия. Если оно нарушено, имеет место социальный конфликт, который может приобрести различную степень остроты, и в ходе разрешения которого возможно более или менее резкое изменение социальной системы, влияющее и на структурно-функциональные характеристики других подсистем общественного строя. Поддержанию существующей социальной системы, плавному ее развитию способствует право в целом, и в первую очередь конституционное право. Острые социальные конфликты (социальные взрывы) означают определенное отставание права от жизни, в результате чего ослабляется или утрачивается на время его регулирующее воздействие на общественные отношения. Они означают вместе с тем и нарушение права, восстановление которого влечет зачастую разрешение конфликта. Социальные конфликты разрушительно влияют на все стороны общественной жизни, и поэтому особое значение приобретает своевременность прогрессивного развития конституционного права, как и других отраслей права.

Еще сравнительно недавно в любом учебнике советского государственного права можно было прочитать, что эта отрасль права в социалистических странах закрепляет среди прочего классовую структуру общества, включающую рабочий класс, крестьянство и «социальную прослойку» (И. В. Сталин) — интеллигенцию. В действительности социалистические конституции фиксировали не социальную структуру, а формальную принадлежность власти «трудовому народу», якобы состоявшему из указанных социальных групп. Такое описание социалистической социальной структуры маскировало ее действительное содержание и наличие в социалистическом обществе серьезных социальных противоречий. Социалистическое конституционное законодательство и его доктрина стремились создать впечатление движения к полной социальной однородности общества и достижения тем самым социальной справедливости.

В странах с рыночной экономикой, как правило, не было необходимости фиксировать в конституциях социальную структуру общества и даже как-то отражать ее. Немыслимо записывать в демократической конституции, что власть принадлежит какой-то части населения страны, будь то даже его большинство. В таких конституциях записано как раз обратное: власть принадлежит всему народу

Что же касается социальной справедливости, то хотя и в новейших конституциях этих стран такая амбициозная задача обычно не ставится (впрочем, отдельные примеры встречаются), однако в них все чаще можно встретить положения, которые имеют целью не допускать открытых проявлений социальной несправедливости, обусловленной стихийным действием рыночных сил. Мы уже приводили характерные положения итальянской Конституции. Часть 2 ст. 25 Конституции Греции народных представителей и в местные собрания народных представителей 1982 г., гл. 2 которого предусматривает при формировании представительных органов преимущество городского населения перед сельским. «Союз рабочих и крестьян» оказывается, таким образом, союзом не на равных.

На деле, разумеется, в стране имеет место диктатура отнюдь не народа, не рабочего класса, а действующей от их имени партийно-государственной и хозяйственной бюрократии, как это было и у нас. Каких-либо юридических гарантий для работников и частных работодателей Конституция не содержит, но очень сомнительно, чтобы работники осуществляли диктатуру в отношении своих отечественных и иностранных, государственных и частных работодателей.

Социальная система, социальная структура и социальная справедливость.

Под социальной системой понимается система социальных отношений (в узком значении термина), сложившаяся и развивающаяся в данном обществе. Ее характеризует известная целостность, обусловленная тем, что неизбежно существующие в обществе социальные противоречия проявляются в рамках определенного равновесия. Если оно нарушено, имеет место социальный конфликт, который может приобрести различную степень остроты и в результате разрешения которого возможно более или менее резкое изменение социальной системы, влияющее и на структурно-функциональные характеристики других подсистем общественного строя. Поддержанию существующей социальной системы, плавному ее развитию способствует право в целом, и в первую очередь конституционное право. Острые социальные конфликты (социальные взрывы) означают определенное отставание права от жизни, в результате чего ослабляется или утрачивается на время его регулирующее воздействие на общественные отношения. Они означают вместе с тем и нарушение права, восстановление которого влечет зачастую разрешение конфликта. Социальные конфликты разрушительно влияют на все стороны общественной жизни, и поэтому особое значение приобретает своевременность прогрессивного развития конституционного права, как и других отраслей права.

Еще сравнительно недавно в любом учебнике советского государственного права можно было прочитать, что эта отрасль права в социалистических странах закрепляет среди прочего классовую структуру общества, включающую рабочий класс, крестьянство и «социальную прослойку» (И.В. Сталин) — интеллигенцию. В действительности социалистические конституции фиксировали не социальную структуру, а формальную принадлежность власти «трудовому народу», якобы состоявшему из указанных социальных групп. Такое описание социалистической социальной структуры маскировало ее действительное содержание и наличие в социалистическом обществе серьезных социальных противоречий. Социалистическое конституционное законодательство и его доктрина стремились создать впечатление движения к полной социальной однородности общества и достижения тем самым социальной справедливости.

Что же касается социальной справедливости, то хотя и в новейших конституциях этих стран такая амбициозная задача обычно не ставится (впрочем, отдельные примеры встречаются), однако в них все чаще можно встретить положения, которые имеют целью не допускать кричащих проявлений социальной несправедливости, обусловленной стихийным действием рыночных сил. Мы уже приводили характерные положения итальянской Конституции. Часть 2 ст. 25 Конституции Греции предусматривает при формировании представительных органов преимущество городского населения перед сельским. «Союз рабочих и крестьян» оказывается, таким образом, союзом не на равных.

В реальности, в стране имеет место диктатура не народа, не рабочего класса, а действующей от их имени партийно-государственной и хозяйственной бюрократии, как это было и у нас. Каких-либо юридических гарантий для работников и частных работодателей Конституция не содержит, но очень сомнительно, чтобы работники осуществляли диктатуру в отношении своих отечественных и иностранных, государственных и частных работодателей.

Социальная система, социальная структура и социальная справедливость.

Под социальной системой общественного строя понимается система социальных отношений (в узком значении термина), сложившаяся и развивающаяся в данном обществе. Ее характеризует известная целостность, обусловленная тем, что неизбежно существующие в обществе социальные противоречия проявляются в рамках определенного равновесия. В случае его нарушения, возникнет социальный конфликт, который может привести к резкому изменение социальной системы, что повлияет и на структурно-функциональные характеристики других подсистем общественного строя. Поддержанию существующей социальной системы, плавному ее развитию способствует право в целом, и в первую очередь конституционное право. Острые социальные конфликты (социальные взрывы) означают определенное отставание права от жизни, в результате чего ослабляется или утрачивается на время его регулирующее воздействие на общественные отношения. Они означают вместе с тем и нарушение права, восстановление которого влечет зачастую разрешение конфликта. Социальные конфликты разрушительно влияют на все стороны общественной жизни, и поэтому особое значение приобретает своевременность прогрессивного развития конституционного права, как и других отраслей права.

Конституция Словацкой Республики 1992 г. (ст. 33) установила, что принадлежность к какому-либо национальному меньшинству или к какой-либо этнической группе не должна никому наносить ущерб. Гражданам, принадлежащим к такому меньшинству или такой группе, ст. 34 гарантирует всестороннее развитие, в частности право совместно с другими такими же лицами развивать собственную культуру, распространять и получать информацию на родном языке, объединяться в национальные общества, создавать и содержать образовательные и культурные учреждения. При установленных законом условиях указанным гражданам гарантируются наряду с правом на изучение государственного языка право на образование на своем языке, право пользоваться своим языком в официальных отношениях, право участвовать в решении вопросов, касающихся национальных меньшинств и этнических групп. Осуществление перечисленных прав не должно угрожать суверенитету и территориальной целостности Словацкой Республики и приводить к дискриминации остального ее населения.

В Восточной Европе под национальным меньшинством понимается этническая общность, у которой национальное государство находится за пределами данной страны (вспомним, что под нацией обычно понимается государство). Таковы венгры в Словакии, на Украине, в Румынии, Югославии, немцы (швабы) в Румынии, Венгрии и т. д. Этническая группа в отличие от национального меньшинства своего национального государства не имеет (например, в восточноевропейском регионе цыгане, до 1948 г. евреи).

Действующая в Чехии Хартия основных прав и свобод 1991 г. (конституционный закон) предусмотрела ряд прав национальных и этнических меньшинств.

Вопрос 4. Духовно-культурные отношения в зарубежных странах.

Данная сфера общественных отношений регулируется конституционным правом в наименьшей мере по сравнению с остальными подсистемами общественного строя. Это и понятно, ведь речь идет, по существу, о внутреннем мире человека. Только тоталитарные режимы претендуют на полный контроль и над этой сферой жизни общества, в демократическом же обществе человек самоценен и автономен и его внутренний мир принадлежит ему одному. Задача государства и права, прежде всего, конституционного, сводится здесь к тому, чтобы обеспечить наилучшие условия для духовно-культурного развития личности человека.

Духовно-культурные отношения в обществе — это отношения между людьми, между человеком, обществом и государством по поводу духовно-культурных благ. Эти отношения обусловлены, в конечном счете, существующей системой политических, экономических и социальных отношений. Более того, духовно-культурные отношения в свою очередь оказывают воздействие на отношения экономические, социальные и политические. Предмет экономических, социальных и политических отношений включает все духовно - культурные явления — науку, искусство, образование, религию, прочие области общественного сознания.

Подчас духовно-культурные отношения приобретают политический характер. Особенно часто это случается в сфере религии, которая нередко выступает в качестве фактора, образующего нацию и государство.

Мы не вводим термина «духовно-культурная система», ибо если духовно-культурные отношения и образуют систему, то, на наш взгляд, лишь суммативную, лишенную целостности.

Немаловажную часть этой системы представляет образование. Оно представляется основополагающим для всей духовно-культурной сферы, так как без образования не может быть культуры и полноценной духовной жизни. Образование как часть подсистемы общественного строя довольно подробно регулируется Основным законом Германии, или в Конституции КНДР.

В ст. 27 Испанской конституции указывается, «что образование будет иметь целью полное развитие человеческой личности в уважении к демократическим принципам общежития и основным правам и свободам». Публичные власти должны гарантировать родителям возможность давать своим детям религиозное и моральное воспитание в соответствии с собственными убеждениями. Основное обучение обязательно и бесплатно. Публичные власти гарантируют всем право на образование посредством общего программирования обучения при эффективном участии заинтересованных секторов и создания учебных заведений. За физическими и юридическими лицами признается свобода создавать учебные заведения в рамках соблюдения конституционных принципов. Преподаватели, родители и в соответствующих случаях учащиеся участвуют в контроле и управлении во всех учебных заведениях, которые содержатся администрацией за счет публичных фондов. На публичные власти возлагаются инспектирование и освидетельствование системы образования, чтобы гарантировать соблюдение законов. Публичные власти будут поддерживать учебные заведения, которые отвечают требованиям, установленным законом. Признается автономия университетов на установленных законом условиях.

Таким образом, здесь, как и в Германии, мы наблюдаем либеральную систему с минимально необходимым руководством публичных властей. Пример противоположного подхода к образованию дает Конституция Кубы. Так, в ст. 38, в частности, сказано: «Государство направляет, развивает и поощряет образование, культуру и науку во всех их проявлениях.

В своей политике в области образования и культуры государство придерживается следующих принципов:

a) основывает свою политику в области образования и культуры на научном мировоззрении, установленном и развиваемом марксизмом-ленинизмом;

b) обучение находится в ведении государства. Поэтому учебные заведения являются государственными. Осуществление функции образования представляет собой такую задачу, в выполнении которой участвует все общество; выполнение этой задачи базируется на выводах и достижениях науки и на самой тесной связи учебы с жизнью, трудом и производством;

c) способствует коммунистическому воспитанию новых поколений и подготовке детей, молодежи и взрослых к общественной жизни.

Для осуществления этого принципа общее образование и специальное образование научного, технического или художественного характера сочетается с трудом, прикладными исследованиями, физическим воспитанием, спортом, участием в общественно-политической деятельности и в военной подготовке;

d) обучение является бесплатным. Государство устанавливает широкую систему стипендий для учащихся и предоставляет разнообразные возможности учебы работающим в целях достижения всеобщего обучения».

А часть первая ст. 39 устанавливает: «Образование детей и молодежи в духе коммунизма является обязанностью всего общества». Вот так, не больше и не меньше. Поскольку ставится задача коммунистического воспитания новых поколений, то очевидно, что выполнять эту задачу может только государство.

Надо признать, что в деле расширения образования послереволюционная Куба преуспела.

В известной мере, промежуточный подход выявляется в греческой Конституции. Согласно ст. 16 академические свободы и свобода преподавания не освобождают от долга подчинения Конституции. Образование характеризуется в указанной статье как важнейшая задача государства и имеет целью моральное, духовное, профессиональное и физическое воспитание греков, развитие их национального и религиозного сознания и формирование их как свободных и ответственных граждан. Обязательное обучение должно длиться не менее девяти лет. Это нормально, хотя насчет развития религиозного сознания, может быть, и стоило бы оговориться. Все греки имеют право на бесплатное образование на всех его ступенях в государственных учебных заведениях, причем государство поддерживает отличившихся, а также нуждающихся учащихся в соответствии с их способностями. Таким образом осуществляется реализация принципа социального государства.

Далее закрепляются особенности. Высшее образование дается исключительно учебными заведениями, которые имеют статус юридического лица публичного права и полностью самоуправляются. Они находятся под надзором государства, имеют право на его финансовую поддержку и действуют на основе специальных законов, предусматривающих, в частности, порядок их слияния и разделения. Особый закон регулирует статус студенческих ассоциаций. Профессора высших учебных заведений являются государственными чиновниками, а остальной их персонал также выполняет публичные функции. Пока законом не определен иной возрастной ценз для профессоров, они обязаны уйти в отставку по истечении учебного года, в котором им исполнилось 67 лет. Трехгодичные средние специальные училища также принадлежат государству. Допускаются негосударственные учебные заведения, но создавать высшие учебные заведения частным лицам запрещено.

В сфере науки и культуры государство также может обеспечить лишь материальную сторону дела. Однако это достаточно сильный инструмент, позволяющий целенаправленно воздействовать на развитие данной сферы в определенных направлениях. Демократическое государство в принципе воздерживается от такого воздействия, ибо оно сковывает развитие науки и культуры, подчас уродует его и, в конце концов, ведет к отставанию общества во всех отношениях, за исключением, может быть, каких-то узких особо поощряемых участков. Но и на этих участках наука и культура в случае такого одностороннего государственного воздействия неизбежно отстают, поскольку нарушена их целостность.

Современные конституции, устанавливают специальные гарантии. Итальянская Конституция, например, устанавливает, что «искусство и наука свободны, и свободно их преподавание» (часть первая ст. 33). А ст. 9 гласит:

«Республика содействует развитию культуры и научных и технических исследований.

Она охраняет природу и историческое и художественное наследие Нации».

Конституция Венгерской Республики 1949 г. в редакции 1990 г. в § 70-g содержит следующие положения:

«1. Венгерская Республика уважает и поддерживает свободу научной жизни и художественного творчества, свободу получения знания и преподавания.

2. Принимать решения в вопросах научной истины, определять научную ценность исследований правомочны исключительно деятели науки».

Вопрос 5. Конституционное регулирование политических отношений в зарубежных странах.

Общественные отношения, возникающие в ходе организации и реализации политической власти, образуют в своей совокупности политическую систему, конечной целью которой является государственная власть.

Властные общественное отношение, характеризуется способностью и возможностью одних людей или групп (властвующих) добиваться осуществления своей воли другими людьми или группами (подвластными). Подобные отношения наблюдается в самых различных общностях людей — от всего общества в целом до семьи, дружеской компании и т. п. В современной цивилизованной семье, а тем более в дружеской компании власть лидера никак не оформлена и опирается исключительно на его личный авторитет. В коммерческой фирме власть ее главы получает известное оформление и опирается на его долю в капитале, а власть менеджера — на уполномочие собственников капитала. Власть церкви над прихожанами четко оформлена и опирается на их конфессиональную принадлежность, на их твердость в вере. Власть руководителей партии, профсоюза и тому подобного общественного объединения, а также коллективной хозяйственной структуры (кооператива, акционерного общества и т. п.) в отношении их членов обычно также оформлена и опирается, помимо личного авторитета, на легитимно (например, посредством выборов) полученное уполномочие членов общественного объединения или хозяйственной структуры.

Политическая власть — это власть определенной группы людей (элиты) над всем обществом, характеризуемая использованием в случае неповиновения насильственных принудительных средств. Поскольку это власть над обществом (его частью), она является публичной властью. Осуществляется политическая власть через политические институты, регулируемые обычно в той или иной мере конституционным правом и представляющие собой в силу этого также конституционно-правовые институты. Главный из них является государство, власть которого легитимно (законно) распространяется на все общество и которое обладает монополией на применение в определенных случаях, закрепленными способами и в установленной степени физического насилия к подвластным. В демократических странах таким важным институтом является также система местного и иного (чаще всего социально-профессионального) самоуправления, также обладающая публичной властью, которая обычно производна от власти государственной. В зарубежных странах большей частью, местное самоуправление не рассматривается как составной элемент государства. Государство и система местного самоуправления (подчас также иного самоуправления) в совокупности своей, стало быть, суть институты публичной власти. Именно в этом смысле в ряде конституций (например, в испанской) говорится о публичных властях.

В осуществлении политической власти участвуют также правящие партии и близкие к ним иные общественные объединения. Оппозиционные к правящим, либо нейтральные общественные объединения, тем не менее, оказывают в различных формах воздействие на формирование и функционирование институтов публичной власти. Велико такое воздействие и со стороны средств массовой информации, а порой церкви и иных религиозных структур.

Совокупность всех институтов, содействующих в организации и реализации государственной власти, образуют политическую систему — механизм осуществления политической власти. В отношении структуры политической системы в литературе высказано много суждений, как взаимно противоположных, так и совпадающих в большей или меньшей части. Одни, например, американский социолог Толкотт Парсонс (1902 – 1979) считают, что политическая система исчерпывается указанными выше институтами и установленным или сложившимся порядком отношений между ними, другие, например, американский ученый Дэвид Истон полагают, что политическая система состоит из политических институтов, политических норм, средств политической коммуникации, политического сознания, третьи, соглашаясь в основном со вторыми, убеждены, что политическое сознание — это часть существенной среды, в которой функционирует политическая система, и т. д. Аргументы за и против позиции каждого автора можно находить без конца, но это — дело политологии. Мы же констатируем, что политические институты и нормы, регулирующие отношения между этими институтами, признаются в качестве компонентов политической системы практически всеми исследователями. Институты — это структурная характеристика политической системы, а нормы отношений — функциональная. Правовой статус политических (полностью и частично) институтов и правовые нормы, регулирующие отношения между ними, обычно в той или иной степени входят в предмет конституционного права.

Для эффективного функционирования политической системы, ее институтов, включая взаимоотношения между ними, сложилась особая система общественных отношений, которую можно охарактеризовать как политический процесс. Следует сразу же отметить, что это — не юридический процесс в чистом виде. Понятие «политический процесс» охватывает самые различные формы, способы и направления политической деятельности самых различных субъектов. Регулируется он как нормами права (прежде всего конституционного), так и разнообразными писаными и неписаными социальными, неправовыми нормами (корпоративными нормами — уставами и другими документами партий, иных общественных объединений, обычаями, традициями, этико-моральными нормами и др.), а подчас и вообще ничем не регулируется, протекает спонтанно, непредсказуемо.

Толчок политической деятельности людей и их групп дают их социальные потребности. Будучи осознаны (другое дело — правильно или неправильно), эти потребности превращаются в интересы. Как только субъект осознает, что для удовлетворения его интереса необходимо какое-то использование публичной власти, а для этого на нее нужно соответствующим образом воздействовать, интерес приобретает политический характер. Удовлетворение интереса либо осознание ошибочного его понимания или невозможности реализовать влечет прекращение данной политической деятельности или замену ее другой. Из совокупности такой деятельности субъектов политической жизни и складывается общий политический процесс.

Правовое, прежде всего, конституционно-правовое, регулирование получает преимущественно та часть политического процесса, в которой прямо участвуют носители публичной власти. Политический процесс в этой части становится процессом юридическим и имеет четко выраженные стадии. В качестве примера можно привести рассматриваемые ниже институты конституционного права — избирательный процесс, законодательный процесс, административный процесс, бюджетный процесс. Можно констатировать, что и судебный процесс по делам публичного права есть тоже проявление политического процесса. Основные принципы различных видов юридического процесса обычно устанавливаются конституциями, а подробное регулирование осуществляется законами и иными актами (регламентами, договорами и др.).

Надо также иметь в виду, что понятие «юридический процесс» имеет обычно два значения:

1) деятельность, протекающая в установленном порядке;

2) система правовых норм, эту деятельность регулирующих, т. е. определяющих порядок ее проведения.

От эффективности осуществления политического процесса зависит эффективность решения задач политической системой в формировании государственной власти.

Вопросы для самопроверки:

1. Что такое общественный строй и каким образом его основы регулируются конституциями?

2. Что представляет собой конституционно-правовой институт экономической системы?

3. В чем различие между публичной и частной собственностью? В каких формах выступают оба типа собственности? Может ли орган публичной власти быть частным собственником? А должностное лицо?

4. В чем заключается социальная функция собственности?

5. Сравните конституционное регулирование экономических отношений в Конституции КНР (с изменениями), Основном законе для ФРГ и действующей российской Конституции.

6. Сравните регулирование вопросов о государственных финансах в Конституциях КНР и Японии, а также в действующей российской Конституции.

7. Как современные конституции регулируют отношения между трудом и капиталом?

8. Какими конституционно-правовыми институтами регулируются национальные отношения?

9. Каковы современные тенденции в конституционно-правовом регулировании семейных отношений?

10. Как отражаются в современном конституционном праве проблемы экологии?

Тема 3. Конституционное законодательство зарубежных стран

Цель изучения темы: формирование у обучаемых целостного представления о Конституции как Основном законе государства, предмете ее регулирования, ее структуре и значении для государства.

Задачи изучения темы:

· определить общественные отношения являющиеся предметом конституционного законодательства;

· уяснение формы и содержания конституций зарубежных стран;

· определить конституционно-правовые нормы, регулирующие государственно-властные отношения;

· раскрыть сущность и правовую природу конституций зарубежных стран.

Вопросы темы:

1. Понятие и сущность конституции.

2. Основные черты и особенности конституций.

3. Классификация конституций и их внутренняя структура.

4. Порядок принятия и изменения конституций.

5. Понятие конституционного контроля (надзора).

Вопрос 1. Понятие и сущность конституции.

Понятие конституции имеет несколько значений в зависимости от перевода на русский язык и правовых традиций в том или ином государстве.

Термин «конституция» был известен еще в Древнем Риме: так называли акты императора, имевшие высшую юридическую силу; использовался он и в период феодализма в Европе, но уже для названия различных актов, имевших, как правило, учредительный характер. Современное значение термин «конституция» приобрел в ходе буржуазных революций. В конституционных нормах буржуазия видела определенную гарантию стабильности государственного и общественного строя, гарантию своего участия в осуществлении государственной власти, определенную степень защищенности человека от произвола государства. Для новых нарождающихся производственных отношений нужен был свободный человек, который был бы заинтересован в результате своего труда.

Первыми буржуазными конституциями в собственном смысле слова были американская 1787 г. и французская 1791 г. В эту же эпоху возникает концепция конституционализма, под которым понималось правление, ограниченное конституцией. Эта концепция, выведенная из идей естественного права, явилась буржуазно-демократической антитезой феодальной тирании. Теоретики того времени исходили из идеи, что конституция устанавливает не только пределы государственной власти, но и процедуры осуществления властных функций. Иными словами, устанавливалась юридическая граница между сферой приложения верховной государственной власти и правами гражданина-собственника. Одновременно регламентировалось то, что американская Конституция назвала «надлежащей правовой процедурой». Объективно идеи конституционализма (конституционного государства, конституционного правления, господства права) были исторически прогрессивными, как и само буржуазное государство и буржуазная демократия.

Если определять конституцию как правовую категорию самым общим образом, то можно сказать, что это система правовых норм, имеющих, как правило, высшую юридическую силу и регулирующих основы отношений между человеком и обществом, с одной стороны, и государством — с другой, а также основы организации и деятельности самого государства.

В науке конституционного права понятие «конституция» имеет два смысла. В формальном смысле - это юридическая конституция, т.е. основной закон государства, закрепляющий правовое положение личности, а также общественно-экономический строй, форму правления и форму государственного устройства. Юридическая конституция представляет собой документ, предписывающий то, что должно быть. Однако в ходе практического применения предписаний юридической конституции обстановка меняется: появляются новые учреждения, принимаются конституционные, органические и обычные законы, существенно изменяющие и дополняющие нормы юридической конституции. Иными словами, на практике складывается такой порядок осуществления государственной власти, который может существенно отличаться от порядка, предписанного юридической конституцией. Этот реальный порядок осуществления государственной власти называется фактической конституцией, или конституцией в материальном смысле слова. Фактическая конституция есть везде, а юридической конституции в государстве может и не быть, такая ситуация обычно возникает тогда, когда все, что необходимо, урегулировано, но конституционного текста нет.

Фактическая и юридическая конституции могут либо совпадать, либо расходиться. Оценки одной и той же конституции в конкретной стране могут существенно отличаться в зависимости не только от соотношения фактической и юридической конституции, но и от политических интересов различных социальных групп, от официального культа конституции, распространения представлений о конституции как о некоей юридической гарантии всеобщей справедливости, государственного правопорядка, прав и свобод граждан, как о непогрешимом абсолюте, выражении высшей морали, высшем критерии законности до обоснования различных вариантов гибкого использования ее норм.

Конституция в так называемом материальном смысле (значении) представляет собой писаный акт, совокупность актов или конституционных обычаев, которые, прежде всего, провозглашают и гарантируют права и свободы человека и гражданина, а равно определяют основы общественного строя, форму правления и территориального устройства, основы организации центральных и местных органов власти, их компетенцию и взаимоотношения, государственную символику и столицу.

Однако в материальном смысле термин «конституция» употребляется редко. Чаще встречаются определения конституции в формальном смысле (значении), т. е. закона или группы законов, обладающих высшей юридической силой по отношению ко всем остальным законам и другим актам. Конституция в данном смысле — это в своем роде закон для законов. Она не может быть изменена путем издания обычного закона, и, наоборот, внесение поправок в конституцию требует соответствующего изменения тех законов и подзаконных актов, которые были ранее изданы на основании или в развитие действовавших тогда ее положений, но перестали теперь ей соответствовать.

Материальное и формальное понимание конституции находятся в определенном соотношении. Вероятно, оправданно, чтобы специальная форма выражения соответствовала предмету регулирования, ведь в конституции определяются основы общественного и государственного строя страны. Кроме того, это соотношение проявляется в следующем: все государства обладают конституцией в материальном смысле, но не у всех у них есть конституция в смысле формальном. Британская конституция существует в первом смысле, но не во втором: ее нормы могут быть изменены Парламентом и судами в обычном для них порядке. К конституции в материальном смысле относятся лишь те правовые нормы, которые регулируют указанные выше общественные отношения.

Напротив, конституции в формальном смысле могут содержать такие нормы, которые, казалось бы, регулируют отношения, не имеющие конституционного характера. Однако факт включения тех или иных норм в формальную конституцию свидетельствует, что законодатель преследовал этим важные политические цели, и поэтому такие нормы не стоило бы рассматривать как случайность. Нормы, не входящие в собственную область конституционного регулирования, можно назвать конституционными нормами второго порядка. Они входят в состав высшего закона, но регулируют иные отношения, чем указанные выше.

Такие нормы характерны для зарубежных конституций, главным образом принятых после Второй мировой войны. Они обычно отсутствовали в актах первой волны конституционного развития, т. е. до Первой мировой войны. В них никогда не было чего-либо лишнего, выходящего за пределы собственно конституционного регулирования.

«Старые конституции», принятые довольно давно, в условиях, резко отличных от современных, но продолжающие действовать, прежде всего, в силу твердо сложившихся конституционных традиций (Конституции США 1887 г., Бельгии 1831 г., Швейцарии 1874 г., Австралии 1901 г. и др.). Некоторые из них претерпели ряд изменений, в них были внесены поправки и дополнения более современного толка. Конституции «второй волны», подавляющее большинство которых было принято во второй половине XX в. в несколько этапов: сразу же после Второй мировой войны (Конституции Италии 1947 г., Японии 1947 г., ФРГ 1949 г. и др.), в 70-е гг. (Конституции Греции 1975 г., Португалии 1976 г., Испании 1978 г.), в 90-е гг. после распада мировой социалистической системы (Конституции Болгарии, Польши, Румынии и др.). По образцу конституции «второй волны» построены и многие конституции развивающихся стран, однако для большинства из них характерна высокая степень фиктивности, т.е. несоответствия реального политического режима конституционным нормам. Модель современной конституции как большинство конституций «второй волны» характеризует более высокий, чем ранее, уровень демократических принципов и установок, на которых основывается общественный и государственный строй. Среди этих принципов и установок особенно важны:

· верховенство конституции как основного закона государства; признание и гарантии прав человека и гражданина на уровне международных стандартов;

· политический и идеологический плюрализм; ограничение власти государства, его связанность правом (правовое государство);

· возложение на государство определенных социальных функций (социальное государство); обеспечение демократических форм правления — разделение властей, парламентаризм, всеобщее избирательное право; разумное соотношение централизации и децентрализации в государственном (особенно федеративном) устройстве; вовлеченность государства в мировое сообщество и, как следствие, признание примата международного права.

Конституция — политический, юридический и идеологический документ. Любая конституция наряду со своей юридической сущностью как основного закона, обладающего высшей юридической силой, имеет также сущность социально-политическую. Она заключается в том, что конституция представляет собой фиксацию реального соотношения политических сил, сложившееся на момент ее принятия в учредительном собрании, парламенте или в избирательном корпусе. Это, можно сказать, общественный компромисс, к которому пришли различные части общества. Каждая такая часть — общественный класс, социальный слой, территориальная, национальная или иная общность — защищает в политической борьбе свои социальные интересы, и степень, в которой их удается согласовать, получает отражение в конституции. Без такого согласования в обществе не мог бы существовать никакой правопорядок. Именно в этом выражается социальная сущность конституции. Юридическая природа конституции выражается, в частности, в том, что она является юридической базой текущего законодательства, существующего правопорядка, обладает высшей юридической силой, все остальные правовые акты должны ей соответствовать, что, в частности, обеспечивается системой судебного конституционного контроля, является основным законом, правовым актом, принимаемым в особом порядке, ею самою предусмотренном, является действующим правом.

Идеологический характер конституции заключается в том, что она выражает в той или иной степени определенные социальные взгляды.

Итак, вполне очевидно, что термин «конституция» в русском языке имеет гораздо меньше смысловых значений, чем в английском, так как в работах западных ученых слова «конституция» и «конституционный» употребляются не только в смысле основного закона страны, но и в других значениях - как принципы поведения общественных организаций, семьи и т.д.

Вопрос о терминах достаточно важен, потому, что термины могут пониматься по-разному с учетом вариантности значений разных слов. Поэтому существует понятие «правовая иллюзия» для случаев, когда один юрист использует слово, которое другой юрист воспринимает в ином контексте или смысловом значении.

В силу этого обстоятельства возникает чисто формальное, описательное определение конституции. В основу этого определения кладется какой-либо один или несколько формальных признаков, относящихся к предмету правового регулирования конституции, места ее в системе правовых норм, способа объективирования текста. Такие определения конституции зачастую абсолютизируют одно или несколько качеств, присущих конституции как основному закону государства, но ничего не говорят о сущности этого главного источника государственного права. Подобного рода подход объясняется желанием обойти такой сложный вопрос, как демократичность либо, напротив, недемократичность основного закона. Сама постановка этой проблемы предполагает необходимость установления того, чьи интересы выражает конституция, какой политический режим она устанавливает, насколько реальны предусмотренные в ее тексте права и свободы.

Современные технологические и информационные изменения также ведут к новым этапам развития конституционного права.

От обычных правовых норм конституционные нормы отличаются тем, что они закрепляют в широком смысле слова методы и формы осуществления государственной власти. Предмет правового регулирования конституционных норм качественно отличается от предмета правового регулирования обычных законов своей высшей политической важностью и фундаментальностью, поскольку конституционные нормы касаются самых основных условий политического бытия всего общества. Этим, прежде всего, объясняется относительная стабильность конституций, которые не являются продуктом повседневной нормоустанавливающей деятельности. Дата принятия конституции в истории любого государства представляет собой важнейшую веху, отмечающую переломный момент его развития. Обычно принятие конституции не является актом законодательного произвола, оно, как правило, исторически обусловлено.

Анализ истории показывает, что конституции принимаются в те моменты, когда устанавливается принципиально новое соотношение социальных или политических сил.

Решение вопроса о соотношении конституции с действительностью имеет, помимо теоретического, огромное практическое значение. От этого, т.е. от правильного определения названных качеств конституции, зависит выбор тактики, отношение к ней демократических партий и сил. Если юридическая конституция более демократична, чем конституция фактическая, то речь должна идти о борьбе за реализацию демократических положений основного закона. Если юридическая конституция реакционнее фактической конституции, то она должна быть заменена более демократической писаной конституцией.

Приведение фиктивных положений конституции в соответствие с реалиями социально-политической жизни достигается путем принятия поправок к тексту конституции и ее толкованием органами конституционного контроля. Возможна и общая демократизация политической жизни вследствие прихода к власти демократических сил, по причине чего происходит демократизация политической жизни и наполнение фиктивных демократических положений конституции реальным содержанием.

В юридической литературе используется термин «живая» конституция. Примером является конституционное законодательство США.

В Соединенных Штатах очень силен официальный культ Конституции, которая наделяется чертами боговдохновенного документа, созданного легендарными «отцами-основателями», однако следует заметить, что до Гражданской войны в большей степени почиталась Декларация независимости, которая, не является составной частью действующей Конституции. Примечательно, что в США официально празднуется День независимости, т.е. день принятия Континентальным конгрессом Декларации независимости (4 июля 1776 г.), но День Конституции в числе общегосударственных праздников не значится. Официально стабильность Конституции представляется как некое сакраментальное свойство (отметим для сравнения, что во Франции первая Конституция была принята в 1791 г., а сейчас действует одиннадцатая - Конституция 1958 г.).

В чем причина подобной живучести Конституции Соединенных Штатов Америки? Существует несколько объяснений. Прежде всего, ее простота и практичность позволяют каждый раз приспосабливать ее к чрезвычайным нуждам посредством изменения акцентов и методов применения без утраты существенной формы. Интересно высказывание об американской Конституции бывшего Президента Ричарда Никсона: «Творцы нашей Конституции превыше всего опасались концентрации власти в руках либо отдельных лиц, либо Правительства... Концепция децентрализации власти сохраняется благодаря тому, что мы называем федеральной системой. Но этот принцип на практике гораздо шире. Если изложить дело максимально просто, то надо сказать, что американский идеал состоит в том, что частному или индивидуальному предпринимательству должны быть разрешены любые функции, которые оно в состоянии осуществлять».[1]

Главная причина неизменности Конституции США коренится в ее изменяемости. Реальная политическая система создавалась и ее структурные подразделения институционализировались помимо текста Основного Закона страны. Если сравнить действующий в настоящее время порядок осуществления государственной власти с конституционным предначертанием, то окажется, что между ними очень мало общего. В лучшем случае Конституцию можно рассматривать лишь как скелет механизма власти. Конституция США фиктивна, ибо закон и действительность не совпадают, но именно в фиктивности можно усмотреть причину ее стабильности.

Фактическая Конституция, или, как говорят в США, «живая» Конституция, создавалась различными способами.

Одним из главных творцов «живой» Конституции является Конгресс. В тексте Конституции и поправках к ней содержится несколько бланкетных норм, уполномочивающих Конгресс издавать законы для конкретизации и детализации некоторых ее предписаний. Однако практика шагнула далеко за установленные Основным Законом пределы. Конституция лишь упоминает об исполнительных департаментах, но созданы они были на основании законов Конгресса, которые определили их правовое положение, структуру, функции и взаимоотношения. Конституция определяет порядок формирования и некоторые полномочия Верховного суда, но вся остальная судебная система была создана на основании законов Конгресса. На основании актов Конгресса созданы и функционируют органы, составляющие в совокупности исполнительный аппарат при Президенте, постоянные комитеты Палаты представителей и Сената, многочисленные федеральные агентства и президентские комиссии. Актами Конгресса регулируется порядок реализации и применения гражданских прав и свобод, избирательных прав и т.п. Конгресс по-новому применяет, толкует конституционные положения, распространяет действие Конституции на вновь возникающие предметы правового регулирования. Огромную роль в формировании «живой» Конституции играет президентская власть, т.е. Президент и подчиненные ему ведомства, и органы, составляющие федеральную администрацию. Такие важнейшие институты американского государственного права, как чрезвычайные полномочия исполнительной власти, проверка лояльности государственных служащих, военные полномочия Президента, привилегия исполнительной власти, контроль федеральной администрации над национальной экономикой, были сформулированы и введены в действие, прежде всего, Президентом. Эта деятельность осуществляется не только посредством указного права, но и в ходе интерпретации Конституции и приспособления ее положений к новым обстоятельствам.

Огромное значение для формирования «живой» Конституции имеет конституционный надзор федеральных судов с окончательным решением Верховного Суда США, который в ходе своей деятельности создал многотомную «Конституцию» США. Характерно высказывание председателя Верховного Суда США Хьюза: «Конституция это то, что о ней думают судьи».

Верховный Суд в многочисленных решениях не только толковал Конституцию, наполняя, таким образом, ее положения новым содержанием, но и создавал, по существу, новые конституционные нормы. Вудро Вильсон в свое время сказал, что Верховный суд - это своего рода постоянно действующий конституционный конвент.

Процесс приспособления юридической и фактической Конституции к новым социальным и политическим условиям еще далеко не закончен. Крупные политические скандалы выявляют новые пробелы в системе конституционного законодательства, восполнение которых стало насущной задачей.

Вопрос 2. Основные черты и особенности конституций.

Конституция — продукт национальной культуры. В ней заложена модель поведения органов государственной власти, должностных лиц, граждан определенной страны. Становление конституционного права как отрасли национального права — это сравнительно длительный и далеко не всегда прямолинейный процесс сложения отдельных норм и институтов в систему, регулирующую конституционно-правовые отношения.

Конституционное развитие каждой страны нельзя рассматривать обособленно от развития государства и общества, этот этап развития вносит новые элементы и черты в важнейшие политические и социально-экономические отношения.

В настоящее время в мире существует более двухсот действующих конституций. Некоторые из них приняты свыше двухсот лет назад. Наиболее старыми являются Конституции США 1787 г., Норвегии 1814 г., Бельгии 1831 г., Великого герцогства Люксембург 1868 г. Особенно «урожайным» на конституции стал XX век. Распад колониальной системы привел к появлению новых молодых государств Азии и Африки, что в свою очередь привело к массовому принятию новых конституций. В последующий период были приняты или существенно изменены конституции многих стран Америки (Бразилия, Боливия, Гондурас, Доминиканская Республика, Сальвадор, Канада), Европы (Италия, Франция, ФРГ, Дания, Греция, Испания, Португалия), Азии (Япония, Турция, Республика Корея, Филиппины).

Каждая из ныне действующих конституций обладает специфическими индивидуальными чертами, отражающими национальные особенности каждого государства. В них нашли отражение социальные, национальные, политические, исторические, религиозные и иные особенности соответствующих стран. Однако, существуют общие черты, присущие каждой конституции.

1. Все конституции в той либо иной форме провозглашают принцип народного суверенитета. В этом отношении едины как старые, так и новые конституции: в преамбуле Конституции США устанавливается: «Мы, народ Соединенных Штатов... торжественно провозглашаем и устанавливаем настоящую Конституцию...»; в ст. 1 Конституции Италии 1947 г. сказано: «Италия - демократическая Республика, основывающаяся на труде. Суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его в формах и в границах, установленных Конституцией»; согласно ст. 3 Конституции Франции «национальный суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его через своих представителей и посредством референдума. Никакая часть народа, никакая отдельная личность не могут присвоить себе его осуществление»; п. 2 ст. 1 Конституции Испании 1978 г. гласит: «Национальный суверенитет принадлежит испанскому народу, от которого исходят полномочия государства»; ст. 1 Конституции Колумбии 1991 г. устанавливает, что «суверенитет принадлежит исключительно народу, от которого исходит публичная власть»; в ст. 1 Конституции Эквадора 1996 г. говорится: «Суверенитет принадлежит народу, который его осуществляет через органы публичной власти», а в ст. 5 Конституции Венесуэлы 1999 г. сказано, что суверенитет принадлежит народу и «непередаваем».

2. Каждая конституция в той либо иной форме закрепляют институт собственности. Изначально эти нормы нашли свое закрепление во французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г., где в ст. 17 содержится известное положение о ее неприкосновенности: «Так как собственность является неприкосновенным и священным правом, то никто не может быть лишен ее иначе как в случае установленной законом несомненной общественной необходимости и при условии справедливого и предварительного возмещения». Охраняемая конституцией собственность составляет основу всего конституционного строя.

3. Ни одна конституция в зарубежных странах не обходит молчанием теорию разделения властей. Основные ее принципы находят свое закрепление в конституциях зарубежных стран. В одних конституциях (Италия, Франция) концепция разделения властей не выражается явно, она как бы подразумевается, из нее исходят. В других (США, Дания, Япония) принцип разделения властей четко сформулирован в соответствующих статьях. Например, принцип разделения властей, дополненный системой сдержек и противовесов, положен в основу американской Конституции. Три первые статьи этой Конституции начинаются следующими положениями: «Все законодательные полномочия, сим установленные, предоставляются Конгрессу Соединенных Штатов...» (ст. I, разд. 1); «Исполнительная власть предоставляется Президенту Соединенных Штатов Америки...» (ст. II, разд. 1); «Судебная власть Соединенных Штатов предоставляется одному Верховному суду...» (ст. III, разд. 1). В японской Конституции содержатся такие предписания по этому предмету: «Парламент является высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом государства» (ст. 41); «Исполнительная власть осуществляется Кабинетом» (ст. 65); «Вся полнота судебной власти принадлежит Верховному суду...» (ст. 76). В Конституции Дании концепция разделения властей сформулирована в одной статье: «Законодательная власть принадлежит Королю и Фолькетингу совместно. Исполнительная власть принадлежит Королю, судебная власть – судам» (гл. I, § 3).

4. Ни одна зарубежная конституция не обходится без закрепления формы правления. Все конституции устанавливают и закрепляют форму правления государства - республику или монархию. В конституционном тексте это может быть выражено прямо или косвенно. В преамбуле к Конституции Индии, например, прямо сказано: «Мы, народ Индии, торжественно решив учредить Индию как суверенную демократическую республику...». В пункте 3 ст. 1 Конституции Испании 1978 г. установлено, что «политической формой Испанского государства является парламентарная монархия».

Даже Конституция США, которая прямо не называет форму правления всего Союза, однако перечисленные в Конституции институты являются республиканскими по порядку формирования, взаимодействию между собой и порядку осуществления функций. Кроме того, в ней установлена республиканская форма правления для штатов: «Соединенные Штаты гарантируют каждому штату в настоящем Союзе республиканскую форму правления...» (ст. IV, разд. 4).

Монархическая форма правления чаще определяется косвенно или выводится логически из текста конституции. Так, форма правления Японии прямо не называется в Конституции, но поскольку главой государства является наследственный император, статусу которого посвящена гл. 1 Конституции, то очевидно, что Япония - монархия.

5. Конституции устанавливают и закрепляют территориально государственное устройство, которое может быть унитарным или федеративным, а также конфедеративным, например, Швейцарская Конфедерация. Однако записи об этом вносятся по-разному. Так, по поводу унитарной формы государственного устройства прямые предписания чаще всего отсутствуют (Франция, Япония), хотя в латиноамериканских конституциях такие прямые указания встречаются. Так, статья 1 Конституции Колумбии 1991 г. гласит: «Колумбия является социальным правовым государством, организованным в форме унитарного децентрализованного государства». Само умолчание о форме государственного устройства есть констатация унитаризма как наиболее распространенного способа политико-территориальной организации территории страны. Однако и в федеративных государствах далеко не всегда встречается термин «федерация» или его производные. Прямое упоминание о федерации встречается, например, в конституциях стран Латинской Америки (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика и др.). Согласно ст. 1 Конституции Аргентины 1853 г. в действующей редакции, «аргентинская нация в соответствии с настоящей Конституцией избирает федеративную, республиканскую, представительную форму правления». Статья 1 Конституции Бразилии 1988 г. начинается словами: «Федеративная Республика Бразилия, представляющая собой нерасторжимый союз штатов, муниципий и Федерального округа...». Согласно ст. 4 Конституции Венесуэлы 1999 г. это государство является федеративным и децентрализованным. Нередко в конституциях используются синонимы (в соответствии со сложившейся в данном государстве терминологией). Так, Конституции США, Индии и ФРГ говорят о союзе, Конституция Австрии содержит термин «союзное государство». Официальный текст Конституции Швейцарии 1999 г. в соответствии с давней традицией на французском и итальянском языках называется «федеральная Конституция Швейцарской Конфедерации», а на немецком – «федеральная Конституция Союза» (дословно «товарищества по клятве»). Таким образом, название не отражает формы государственного устройства в рамках принятых в науке классификаций, однако содержательный анализ норм конституции позволяет судить и о государственном устройстве.

6. Все конституции в той либо иной форме провозглашают и устанавливают права и свободы человека и гражданина. Обычно в самом тексте конституции содержится соответствующая глава или раздел. В новейших конституциях, особенно латиноамериканских, правовое положение человека и гражданина с технико-юридической точки зрения разработано весьма обстоятельно, с множеством деталей. В новейшие конституции включаются новые права и свободы (право на получение информации, на охрану окружающей среды, на охрану материнства и др.). Совершенно естественно, что юридический педантизм при определении правового положения личности не может быть поставлен в прямую связь с ее реальным статусом.

Однако существуют конституции, в основном тексте которых отсутствуют разделы о правах и свободах (США) или даже упоминания о них (конституции некоторых франкоязычных стран Африки). Так, в первоначальном тексте Конституции США не было специальной статьи или раздела о правовом положении личности. При ратификации федеральной Конституции шесть штатов Пенсильвания, Массачусетс, Нью-Гемпшир, Северная Каролина, Виргиния, Нью-Йорк (из 13 входивших в то время в состав США) настаивали на принятии Билля о правах. Дж. Мэдисон суммировал их предложения и внес проект поправок в Палату представителей 8 июня 1789 г., и через два с небольшим года вступили в силу первые десять поправок, которые получили название Билль о правах.

Своеобразно решен вопрос о регулировании прав и свобод во французской Конституции. Ее важной составной частью является Декларация прав человека и гражданина 1789 г. и преамбула Конституции 1946 г., в которых урегулированы важнейшие аспекты правового статуса человека и гражданина. В самом же тексте Конституции 1958 г. законодатель ограничился указанием в преамбуле: «Французский народ торжественно провозглашает свою приверженность правам человека и принципам национального суверенитета, как они определены Декларацией 1789 г., подтвержденной и дополненной преамбулой Конституции 1946 г.».

7. Все конституции закрепляют принципы организации и деятельности системы высших органов государственной власти. В их число входят глава государства, правительство и парламент. В конституциях устанавливаются также основы регулирования таких важнейших политических процессов, какими являются выборы, референдум и законодательство. Во многих послевоенных конституциях получил закрепление институт конституционного надзора. Он был конституционно оформлен во Франции (1946, 1958), в Италии (1947), в ФРГ (1949), в Португалии (1976), в Испании (1978) и в ряде других стран. Все более широкое распространение получает институт уполномоченного по правам человека (омбудсмена).

8. В некоторых конституциях имеются нормы, регулирующие внешнюю политику государства. Так, отказ от завоевательных войн включен в преамбулу Конституции Франции 1946 г.; Конституция Японии предусматривает отказ от войн как средства политики; в Конституции Индии дана подробная характеристика миролюбивого курса страны в сфере международных отношений. Сходные положения содержатся в тексте Конституций Греции, Португалии, Испании.

Круг вопросов, регулируемых конституциями, различен. Однако с определенной степенью приближения можно вывести общую закономерность, состоящую в том, что старые конституции обычно более суммарны. Конституции эпохи свободной конкуренции были, по меткому выражению Наполеона, «краткими и туманными». Наиболее типичным примером в этом плане является Конституция Соединенных Штатов Америки, содержащая в себе лишь общие принципы организации центральной государственной власти и распределения компетенции между Союзом и штатами. Подобная лапидарность Основного Закона давала возможность управлять более свободно, дополняя, видоизменяя и переиначивая конституционные предписания с помощью обычных законов, нормативных актов исполнительной власти, толкований. Именно в ходе такого нормотворчества в США была создана «живая» Конституция, о которой мы уже упоминали, существеннейшим образом отличающаяся от официального конституционного текста.

Конституции, принятые после Второй мировой войны, как правило, более детальны. Значительную роль в появлении этого нового качества конституций сыграла демократическая тенденция масс, под нажимом которых в тексты конституций были внесены многочисленные прогрессивные положения. Конституции некоторых стран (Индия, Малайзия) представляют собой огромные по своему объему документы. В то же время конституции значительного числа стран Тропической Африки весьма кратки.

Вопрос 3. Классификация конституций, их форма и структура.

Форма конституций. Это способ организации и выражения конституционных положений.

Если конституция представляет собой единый писаный акт, регулирующий все основные вопросы конституционного характера, то ее можно определить как кодифицированную. Если те же вопросы регулируются несколькими писаными актами, то это пример некодифицированной конституции.

Конституции большинства стран мира — это единый акт, обладающий высшей юридической силой. Такими являются, например, Конституция Италии, Основной закон Федеративной Республики Германии, Конституция Российской Федерации и т.д.

Но имеются страны, в которых конституциями являются совокупности актов, обладающих высшей юридической силой. Так, в Финляндии ныне действующую конституцию составляют четыре органических закона: «Форма правления Финляндии» 1919 г., «Акт об Эдускунте» 1928 г., «Акт о праве парламента контролировать законность деятельности Государственного совета и Канцлера юстиции при исполнении ими своих обязанностей» 1922 г. и «Акт о государственном суде» 1922 г. Конституция Швеции состоит из трех актов: «Акт о престолонаследии» 1810 г., «Форма правления» 1974 г. и «Акт о свободе печати» 1974 г. Конституция Канады имеет своеобразную структуру. Ее тоже образуют несколько актов. Важнейшие из них: «Закон о Британской Северной Америке» 1867 г. (ныне - конституционный Акт 1867 г.), принятый британским Парламентом, благодаря которому Канада получила статус доминиона. Этот акт был впоследствии дополнен почти тридцатью другими британскими законами и приказами короля в Совете. В 1982 г. вступили в силу принятые британским Парламентом по просьбе Парламента Канады Акт о Канаде и Конституционный акт, которым учредительные права были переданы Канаде. С этого момента британский Парламент утратил полномочия принимать законы для Канады. Конституционный акт, содержащий Канадскую хартию прав и свобод и ряд других положений, не отменил Акт о Британской Северной Америке 1867 г. и другие источники канадской Конституции. Вместе с Конституционным актом 1982 г. они составили систему юридических источников, которые в совокупности своей составляют Конституцию Канады.

Классическим примером некодифицированной конституции представляется Конституция Великобритании. Это неписаная конституция, предмет правового регулирования которой такой же, как и у писаной конституции. То есть, она закрепляет форму правления, форму государственного устройства, структуру высших органов государственной власти, правовое положение личности и т.д., но ее предписания содержатся не в едином документе, а в огромном числе источников права. Эта Конституция непрерывно дополняется и изменяется. Она состоит из следующих основных частей.

Статутное право. В эту группу источников включаются некоторые древние акты и ряд важнейших парламентских законов конституционного характера: Великая хартия вольностей 1215 г., Петиция о праве 1628 г., Билль о правах 1689 г., Акт об устроении 1701 г., Акты о Парламенте 1911 и 1949 гг., Акт о пэрстве 1963 г., Акты о народном представительстве 1949 и 1969 гг., Акт о местном управлении 1972 г. и ряд других. Парламентские статуты порождают новые права и обязанности должностных лиц и граждан, изменяют правовой статус государственных органов и общественных организаций, меняют взаимоотношения между различными частями политической системы.

Общее право (прецедентное право) - сложившееся после норманнского завоевания общее для всей Англии право, которое было создано королевскими судами и первоначально противопоставлялось местному обычному праву. Оно основывалось не на законе, а на общих принципах справедливости и разума, здравого смысла. Юридической базой общего права является доктрина Stare decisis, в силу которой суд придерживается ранее состоявшихся решений по аналогичным делам (прецедентов). На практике это означает, что решения судов высшей инстанции обязательны для всех нижестоящих судов при рассмотрении аналогичных дел. Нормы общего права сыграли особо важную роль в сфере определения объема и порядка осуществления гражданских прав и свобод. Так, в судебном решении о прокламациях 1611 г. было сформулировано положение о том, что король своей прокламацией не может объявить преступлением то, что таковым до этого не считалось. В решении 1839 г. было сказано, что резолюция Палаты общин не может изменять права страны. В 1922 г. суд запретил исполнительной власти облагать граждан налогами без прямого уполномочия Парламента. В 1936 г. суд разрешил полиции входить в любое публичное собрание, если есть разумные основания подозревать, что оно может вызвать беспорядки.

Конституционные соглашения - правила политической практики, которые считаются обязательными и неукоснительно соблюдаются теми, кого они непосредственно касаются. Установленные конституционными соглашениями предписания не могут быть принудительно осуществлены через суд. Конституционные соглашения составляют важнейшую часть британской неписаной конституции. Вся система управления Кабинета целиком основана на этих соглашениях: выбор премьер-министра, подбор членов Кабинета, коллективная ответственность Кабинета перед Палатой общин, роспуск Палаты общин. Фактический статус монарха, созыв Парламента на ежегодные сессии и многое другое регулируются только конституционными соглашениями.

Доктринальные источники - мнения авторитетных ученых, к которым обращаются в тех случаях, когда выявляется пробел в конституционном праве. К числу доктринальных источников относятся следующие труды: Брэктон. Трактат о законах Англии (1250); Блэкстон. Комментарии законов Англии (1565); Кок. Правовые институты Англии (1628); Фостер. Решения королевских судов (1763). К числу авторитетных ученых обычно относят Джона Локка (1632 - 1704), Иеремию Бентама (1748 - 1832), Эдмунда Берка (1729 - 1797), Дж. С. Милля (1806 - 1873), Эрскина Мэя (1815 - 1886), А.В. Дайси (1835 - 1922), Дж. Остина (1911 - 1960) и др.

Британская конституция представляет собой столь странное явление, что сами англичане не в состоянии дать ему адекватное истолкование. Кажущаяся противоречивость, а порою и бессмысленность британской неписаной Конституции отнюдь не может рассматриваться как забавный анахронизм. Эта Конституция весьма гибка и удобна в практическом смысле. В отличие от своих писаных собратьев, она не нуждается в сложной процедуре принятия дополнений и изменений. Для этого существует масса более простых способов - от парламентского закона до создания нового прецедента.

В государствах, где действует кодифицированная конституция, есть дополнительные акты, именуемые конституционными законами. Это самостоятельные акты, они не включаются в текст конституции. Следовательно, принятие этих актов относится к компетенции законодателя.

Как документ конституция имеет внутреннюю логику, определенную структуру. Основными элементами структуры конституции представляются следующие.

Преамбула (от лат. praeambulus — идущий впереди, предшествующий) — структурный элемент законодательного акта. Обычно имеется в каждой писанной кодифицированной конституции (США, Франция, Япония и т.д.). Всегда располагается в начале акта. Содержание преамбулы может быть различным. Обычно в ней указываются исторические условия издания основного закона, его цели, наиболее важные начала государственной политики, цели и задачи государства. Положения преамбулы имеют важное политическое и идеологическое значение; они выступают в качестве своеобразных ориентиров, способствующих пониманию и применению основных положений конституции.

Преамбула — распространенный, но не обязательный элемент конституции. Некоторые конституции (например, итальянская) не имеют преамбулы.

Основная часть конституции — текст конституции. Обычно он разбит на главы (части, разделы) и статьи, имеющие нумерацию. Каждая глава регулирует определенную сферу общественных отношений (например, устройство государства или права человека), а статья содержит конкретные нормы.

Современные конституции начинаются, как правило, с положений которые регулируют основы конституционного строя, затем следуют права и свободы человека и далее — устройство государства и системы государственных органов.

Объем современных конституций составляет от 100 до 150 статей. Вместе с тем, существуют очень лаконичные конституции, например, Конституция США содержит 7 статей (разделов), Конституция Монголии — 70 статей. Также существуют очень детально регламентированные Конституции, так, Конституция Индии содержит 450 статей, Бразилии — 315 и т.д. Современная конституционная теория обозначает, что конституция должна быть четко сформулирована, компактна, написана в доступной форме и с понятным содержанием конституционных положений.

Заключительные положения конституции — это часть писаной кодифицированной конституции, содержащая важные нормы, чаще всего устанавливающая сроки образования вновь учреждаемых органов власти, сроки издания органического или иного отсылочного законодательства, на которые указывается в акте. В заключительных положениях конституции могут находиться разъясняющие положения, содержаться нормы о толковании конституции. Иногда в этих положениях находятся нормы, значение которых весьма велико и которые в значительной мере определяют государственный строй. Например, ст. XII и XIII и заключительные положения Конституции Италии 1947 г. запрещают восстановление в какой бы то ни было форме распущенной фашистской партии, а также отстраняют членов потомков Савойской династии от участия в политической жизни. В конституциях заключительные положения чаще всего публикуются в одном разделе с переходными положениями.

В послевоенных конституциях постоянно увеличиваются число таких норм. Они редко занимают менее десятка статей, например, в Конституции Италии 1947 г. — 18, Основном законе ФРГ 1949 г. — 31, в Конституции Испании 1978 г. — 15 дополнительных, переходных, отменяющих и заключительных положений.

Переходные положения являются также частью писаной кодифицированной конституции, содержащей положения о действии правовых норм прежнего политического режима, об их отмене. Нередко переходные положения конституции публикуются в одном разделе с заключительными положениями. Чаще всего в этой части конституции указывается, что предшествующие нормы продолжают действовать, если они не противоречат новому основному закону. Порой переходные положения конституции могут играть большую роль, чем следует из их значения. Так, действующее французское законодательство в своей основной массе и частично простое законодательство было принято путем издания правительством ордонансов на основании переходной ст. 92 Конституции 1958 г.

Вопрос 4. Порядок принятия и изменения конституций.

Принятие конституций. Способ принятия конституции нельзя считать чисто техническим вопросом - это вопрос политический, т.к. он определяет характер конституции. Доктрина конституционного права базируется на представлении, что принятие конституции - акт учредительной власти, которая принадлежит народу (в силу теории народного суверенитета) или органу, уполномоченному на принятие основного закона.

Двухсотлетняя история конституционализма выработала несколько способов принятия конституций. Общая тенденция в этом процессе — постепенная демократизация, постоянно возрастающее вовлечение избирательного корпуса в этот процесс.

Наименее демократический из них — октроирование (от фр. octroyer — жаловать, даровать), т. е. дарование конституции односторонним актом главы государства (монарха). Такие конституции в начале XIX в. часто именовались хартиями. Такова, например, Хартия 1814 г., которую Людовик XVIII предоставил на основе собственной власти французскому народу: «Мы добровольно и в силу свободного осуществления нашей королевской власти даровали и даруем, уступили и пожаловали нашим подданным, как за себя, так и за наших преемников навсегда нижеследующую конституционную Хартию...».

В более позднее время октроированными были марокканская Конституция 1911 г., японская 1889 г., абиссинская 1937 г.

Монархи октроировали конституции, конечно, не по доброй воле, а опасаясь потери трона в результате социальных подвижек, недовольства населения. Впрочем, изредка можно встретить конституцию, октроированную не столь уж давно. В качестве примера можно привести Конституцию Княжества Монако 1962 г. В ее преамбуле говорится: «Мы (Князь Ренье III) решили даровать государству новую конституцию, которая по Нашему высочайшему желанию будет отныне рассматриваться как Основной закон Государства...»

Октроированный характер конституции внешне выражается в соответствующей — иногда развернутой, иногда весьма краткой — формуле, обычно помещаемой в преамбуле и указывающей на источник происхождения конституционного акта.

После Второй мировой войны октроированными стали называть конституции, дарованные метрополиями своим колониям, получавшим независимость.

Возросшая роль участия народных масс в политической жизни государства привела к тому, что по порядку своего принятия большинство ныне действующих конституций являются народными, как их называли в XIX веке. Источником такой конституции является избирательный корпус, который выбирает парламент или учредительное собрание либо непосредственно одобряет конституцию на референдуме. Однако здесь не все так просто. Во-первых, конституция представляет собой достаточно сложный правовой документ, понимание которого требует определенной, достаточно высокой правовой культуры. В странах, где много неграмотных или малограмотных, где в целом уровень правовой культуры населения невысок, многие не могут либо познакомиться с текстом, либо понять его. В такой ситуации проведение конституционного референдума - только имитация демократии.

Во-вторых, на референдуме граждане могут голосовать только либо за, либо против предложенного текста, т.е. они определяют свое отношение ко всему тексту конституции в целом, а не к отдельным ее статьям, что может привести к одобрению текста, который только в определенной мере отражает волю избирателей, просто выбирающих «наименьшее зло».

Например, в 1799 г. во Франции посредством народного голосования была утверждена Конституция VIII года, оформившая переворот 18 брюмера. В том же порядке были утверждены основные принципы Конституции 1852 г., которая легализовала государственный переворот Луи Бонапарта. Впоследствии конституционный референдум неоднократно применялся для легализации государственных переворотов (Турция - в 1961 г., Греция - в 1968 г., Малагасийская Республика - в 1972 г.). Обращает на себя внимание то обстоятельство, что к этой процедуре неоднократно прибегали антидемократические режимы в Германии и Испании.

Вообще распространение референдума как способа принятия новейших конституций является характерной чертой второй половины XX века. Так, в послевоенный период избирательным корпусом были одобрены Конституция Дании 1953 г., Конституция Испании 1978 г., Конституция Филиппин 1987 г., Швейцарии 1999 г. и др.

Еще один способ принятия конституции - принятие конституции органами, созываемыми специально с этой целью, - учредительными собраниями (конституционными ассамблеями, конституционными конвентами). При условии, что выборы проведены демократично, эти органы представляют различные группы населения, что позволяет учитывать их мнение, а сам порядок работы такого органа дает возможность тщательно отработать каждую статью конституции.

Чаще всего конституция вырабатывается учредительным собранием, органом, создаваемым с единственной целью создания конституции, иногда временно может выполнять функции парламента. Обычно учредительное собрание распускается после выполнения своей задачи и поэтому может быть признано национальным представительством особого рода. Известны, впрочем, случаи, когда учредительное собрание после принятия конституции преобразовывалось в обычный парламент, как было, например, в Греции в 1975 г.

Учредительное собрание выступает в качестве учредительной власти, которая должна создать взамен прежнего совершенно новый или относительно новый по содержанию и структуре государственный строй. Такие собрания созываются либо при отсутствии устойчивой государственной власти в переходные эпохи, либо после совершения революций, переворотов, либо для целей реформирования существующего государственного строя.

Принято деление учредительных собраний на суверенные — окончательно принимающие конституцию и несуверенные — вырабатывающие лишь текст конституции, который затем утверждается иным способом, чаще всего референдумом.

А также на первоначальные и институционализированные. Первые избираются гражданами как таковые, вторыми служат существующие представительные органы, если они имеют право полного пересмотра действующей конституции, т. е. фактически замены ее на новую.

Учредительные собрания вырабатывали конституции во Франции, Италии, Югославии в 1945—1947 гг., в Португалии в 1975—1976 гг., в Болгарии и Румынии в 1990—1991 гг. и во многих других странах. Обычно такие конституции — наиболее демократичные.

Иногда конституция вырабатывается правительством с последующей передачей на утверждение парламента или избирательного корпуса.

Изменение конституций. Любое государство находится в развитии, которое влечет изменения в общественной жизни, в соотношении политических сил. Чтобы не отставать от общественных отношений, которые регулирует конституция ее приходится изменять. В основе изменений лежит народный суверенитет. Если имеется желание избирательного корпуса, полученное на голосовании, то, стало быть, в конституцию могут быть внесены изменения. В ст. 28 Французской Конституции 1793 г. сказано более определенно: «Народ всегда сохраняет за собой право пересмотра, преобразования и изменения своей конституции. Ни одно поколение не может подчинить своим законам поколения будущие».

По способу изменения, внесения поправок и дополнений конституции подразделяются на гибкие и жесткие.

Вопрос о внесении изменений в конституцию решается в зависимости от предусмотренного ею способа ее изменения.

Наиболее простой способ внесения изменений предусматривают так называемые гибкие конституции, это достигается путем принятия обычного закона. Каждый последующий закон, содержащий конституционные нормы, изменяет либо замещает предыдущий или устанавливает положения, ранее не регулировавшиеся либо регулировавшиеся обычным правом. Принятие последующего закона производится в том же порядке, что и предыдущего. Так изменяются неписаные конституции (Великобритания, Новая Зеландия, Израиль) либо определенные части писаных конституций (Индия).

Сложнее обстоит дело, когда нужно изменить жесткую конституцию. Жесткость конституций имеет целью обеспечить их стабильность, которая, в свою очередь, способствует укреплению их авторитета и относительному постоянству конституционного строя. Есть разные способы обеспечения жесткости конституций.

Жесткие конституции изменяются и дополняются в особом порядке, более сложном, чем тот, который принят для обычной законодательной процедуры. Если парламентские законы принимаются абсолютным большинством голосов (50% + 1 голос), то для принятия поправок и дополнений к конституции устанавливается особая процедура. По общему правилу конституция изменяется в том же порядке, в каком она была принята. Усложненный порядок изменений конституции по сравнению с обычным законом связан с идеей о том, что и принятие конституции, и ее изменение относятся к компетенции учредительной власти, а она функционирует в соответствии с более строгими процедурными правилами, чем власть законодательная. Встречаются различные способы усложнения процедуры принятия поправок.

Жесткие конституции условно можно разделить на два подвида: жесткие и особо жесткие. Критерия, который позволил бы определить степень жесткости, не существует.

Условно к числу жестких можно отнести конституции, которые изменяются парламентом одного и того же созыва квалифицированным большинством в палате или палатах, и конституции, изменяемые повторным голосованием через определенный срок, но парламентом того же созыва. К таким конституциям можно отнести Основной закон Германии, изменяемый решением 2/3 голосов в каждой из обеих законодательных палат.

Если же требуется утверждение изменений на референдуме, или голосование в парламенте следующего созыва, или утверждение поправок органами субъектов федерации, или применение каких-либо других процедур, ратифицирующих внесенные изменения, то такие конституции можно отнести к особо жестким. Одной из причин постоянства норм, содержащихся в высших законах Японии 1947 г., Дании 1953 г. (до сих пор в эти конституции не было внесено ни одной поправки), а также весьма редкого внесения поправок в конституции США, Франции, Ирландии является как раз особо жесткий их характер.

Например, для изменения Конституции США необходимо, чтобы поправку одобрили 2/3 общего числа членов каждой палаты Конгресса и законодательные собрания в 3/4 штатов (сегодня это 38 штатов). В Италии для изменения Конституции нужны два последовательных обсуждения в Парламенте с промежутком не менее трех месяцев и одобрение при втором голосовании абсолютным большинством голосов в каждой палате; если же большинство не составило 2/3 в каждой палате, то 1/5 членов любой палаты, 500 тыс. избирателей или пять областных советов могут потребовать референдума по изменению Конституции, на котором необходимо одобрение большинством действительных голосов.

В некоторых конституциях прямо указывается, какие нормы не могут быть предметом пересмотра, так называемые неизменяемые нормы (чаще всего это республиканская форма правления). Так, согласно ст. 89 Конституции Франции 1958 г. «республиканская форма правления не может быть предметом пересмотра». Аналогичная норма содержится в ст. 139 Конституции Италии 1947 г. Шире перечень положений, не подлежащих пересмотру, в латиноамериканских конституциях. Так, согласно параграфу 4 ст. 60 Конституции Бразилии 1988 г. «не могут быть предметом рассмотрения какого-либо предложения поправки, ведущие к упразднению:

1) федеративной формы государственного устройства;

2) прямого, тайного, всеобщего избирательного права и периодически проводимого голосования;

3) разделения властей;

4) личных прав и гарантий».

Кроме того процедура изменения конституций носит комплексный характер и проходит в несколько стадий. Правом внесения инициативы изменения конституции обычно обладает либо парламент, либо глава государства. Одобрение предложенного проекта изменения конституции, что, как правило, делает парламент квалифицированным большинством голосов. И наконец, окончательное одобрение принятого проекта изменения конституции. Эта функция, если она вообще предусмотрена, осуществляется либо главой государства, либо избирательным корпусом посредством референдума.

Немаловажный интерес представляет способ внесения поправок в текст конституции. Наиболее распространенный способ – инкорпорация поправок в текст конституции, т.е., простая замена прежних положений вновь утвержденными, либо исключение прежних положений, либо добавление новых (Италия, Германия и др.).

Однако известен и другой способ включения поправок, а именно прибавление новых положений к действующему тексту без формального исключения тех норм, которые перестали действовать. США первыми применили такой способ: поправки публикуются отдельно от первоначального текста Конституции, который остается неизменным несмотря на то, что часть его уже перестала действовать. Конституции Венесуэлы 1961 и 1983 гг. даже урегулировали этот порядок в п. 6 ст. 245: «Поправкам будут присваиваться последовательные номера, и они будут публиковаться вслед за текстом Конституции без изменения ее текста со ссылкой после каждой измененной статьи на номер и дату изменяющей ее поправки».

Инкорпорирование имеет преимущество в том, что не требует от правоприменителя сравнения прежних и новых норм для установления тех из них, которые действуют в настоящий момент, а кроме того, обеспечивает легкую обозримость всего действующего конституционного нормативного материала. второй же способ позволяет всегда видеть все действовавшие ранее конституционные тексты, что может оказаться необходимым правоприменителю или другому заинтересованному лицу.

Главная причина внесения изменений в конституции заключается в новом соотношении политических сил в обществе. Наиболее часто влияние изменившегося соотношения сил заметно при преобразованиях коренных положений конституций — о правах и свободах, о форме правления и т. п.

Пересмотры конституций бывают полные и частичные. Особенно важны полные пересмотры, проводимые на основе положений действующего высшего закона. Значение этого института несомненно, поскольку он позволяет легитимно ввести новую конституцию с новыми параметрами при соответствующем изменении соотношения политических сил. В результате исключается возможность нелегитимного, порою насильственного изменения существующего, но исчерпавшего себя государственного строя. Названный пересмотр оправдан лишь при значительном изменении соотношения политических сил, требующем обновления государства. Поэтому, что естественно, Для полного пересмотра конституции требуются более жесткие условия, чем для внесения отдельных поправок.

Следует отметить, что полный пересмотр конституции возможен двумя путями. Первый — это принятие новой конституции в соответствии с правилами, предусмотренными прежней конституцией. Новейшие примеры — принятие новых Конституций Швейцарии и Финляндии в 1999 г. Второй же путь — принятие новой редакции конституции при сохранении ее прежней даты. Примерами могут служить пересмотр нидерландской конституции 1815 г. в 1983 г.

Однако в конституционном законодательстве существует иной подход к проблеме полного пересмотра конституции. Так, из текста ст. 195 ныне действующей редакции Бельгийской конституции 1831 г. можно сделать вывод, что полный пересмотр этого акта невозможен.

Процедуры изменения конституций чрезвычайно разнообразны. На порядок изменения конституции нередко влияет форма территориального устройства государства. В федеративных государствах этот порядок по общему правилу более сложен, поскольку в нем в той или иной степени участвуют субъекты федерации или органы, выражающие интересы этих субъектов.

Вопрос 5. Понятие конституционного контроля (надзора).

Конституционная юстиция имеет огромное значение для поддержания конституционного строя государства и укрепления конституционного законодательства.

В зарубежных странах существуют особые специализированные органы конституционного контроля, включая судебные, которые находятся вне системы других судебных органов, и в определенном смысле они как бы возвышаются над ними. Этим органам не предоставлено право пересматривать решения верховных судов, являющихся последними инстанциями в разрешении конкретных дел, но в некоторых случаях органы конституционной юстиции могут оценивать решения верховных судов с точки зрения соответствия их конституции страны. Орган конституционной юстиции на основании своих особых конституционных полномочий может путем специальной, установленной законом судебной процедуры признать закон (или его отдельное положение) не соответствующим конституции и прекратить тем самым его действие. Предметом рассмотрения органа конституционной юстиции могут быть акты законодательной и исполнительной властей, а нередко и их противостояние, споры о компетенции, что придает его деятельности особую общественно-политическую значимость. Конституционную юстицию можно назвать гарантом верховенства конституции.

История развития конституционной юстиции далеко не однозначна. Она сложилась в 1803 году в США на основании решения Верховного Суда США в деле Мэрдока против Мэдисона, которое стало прецедентом. Впервые в истории Верховный Суд США признал раздел IV Закона о судоустройстве США противоречащим Конституции США и отменил его.

Впервые в Европе Конституционный суд был создан в Австрии в соответствии с Конституцией 1920 г., однако просуществовал недолго и был упразднен в результате «аншлюса» страны нацистской Германией. Еще более короткой оказалась история испанского Суда конституционных гарантий, созданного в соответствии с Конституцией 1931 г. и ликвидированного вместе с ней франкистским режимом.

В настоящее время институт конституционного контроля известен большинству развитых стран и предусмотрен большинством принятых после Второй мировой войны конституций. Более того, эти конституции уделили конституционной юстиции особое внимание. В каждой из них детально расписана компетенция органа конституционного контроля, действующего в стране, порядок его формирования, численность и лишь конкретизируются законами, причем нередко конституционными или органическими.

Американская модель конституционной юстиции (она существует и в некоторых европейских странах, например в Норвегии, Дании, а также в Канаде, Японии, Индии, однако, в отличие от Верховного суда США, Верховные суды этих государств не проявляют значительной активности в сфере конституционного контроля.) характеризуется тем, что судебный конституционный контроль осуществляется судами общей юрисдикции. В соответствии с порядком их деятельности вопрос о конституционности закона может быть поставлен только в связи с рассмотрением конкретного судебного дела. Эта процедура получила название «конкретного контроля». Последнюю точку в таких делах ставит Верховный суд. Практически именно он является главным носителем и реализатором права конституционного надзора.

Следует помнить, что за рубежом существует четыре вида специализированных органов конституционного контроля. Это суды общей юрисдикции окончательное решение принимает Верховный Суд (США), Верховный Суд (Мексика), Конституционный Суд (ФРГ) и Конституционный Совет и Государственный Совет (Франция), которые можно рассматривать как квазисуды. Различие между ними главным образом процессуальное. Конституционный Суд — орган, обычно использующий состязательную и гласную процедуру рассмотрения дел. Конституционный Совет — орган, в котором такая состязательность почти отсутствует или носит весьма условный характер. Например, в советах могут запрашиваться и представляться документы, письменные пояснения, но не практикуются открытые выступления сторон. Впрочем, советы могут запрашивать письменные объяснения по вопросам, ставящимся одной из сторон. Члены советов в данном случае анализируют лишь письменные источники и лишены возможности наблюдать за устной борьбой мнений. Впрочем, это, пожалуй, единственное различие конституционных судов и советов. В отношении почти всех остальных параметров своей организации и деятельности суды и советы практически идентичны.

Действующими конституциями предусмотрено две процедуры формирования органов конституционной юстиции: парламентская и смешанная.

К чисто парламентской относится порядок формирования Федерального Конституционного Суда ФРГ, половина членов которого (а всего их 16) избираются бундестагом, а половина - бундесратом (но не из состава палат ч. 1 ст. 94 Основного закона), судьи и члены конституционных судов земель — ландтагами. Однако, согласно Закону о Федеральном конституционном суде 1951 г. в редакции 1994 г. Бундестаг избирает судей ФКС непрямым голосованием, а опосредовано через 12 выборщиков, которые избираются по системе пропорционального представительства. Судья будет избран, если он получит не менее восьми голосов выборщиков. Бундесрат же избирает судей прямым голосованием, и для избрания необходимы 2/3 голосов. Кандидатуры судей предлагаются самим ФКС, причем в случае одной вакансии он предлагает три кандидатуры, а в случае нескольких вакансий — вдвое больше их числа. Впрочем, коллегия выборщиков Бундестага и Бундесрат вправе избрать других лиц, отвечающих требованиям закона из списка, который ведется министром юстиции. В Венгрии члены Конституционного суда избираются Государственным собранием (п. «к» ч. 3 § 19 Конституции Венгерской Республики 1949 г. в редакции 1990 г.). В Хорватии судьи Конституционного суда избираются Хорватским собором (часть первая ст. 122 Конституции Республики Хорватии 1990 г. в редакции 2000 г.). В Португалии 10 судей Конституционного суда избираются Собранием республики, а еще трое кооптируются решением этих десяти (ч. 1 ст. 222 Конституции Португальской Республики 1976 г.).

В ряде стран Европы, судьи конституционных судов назначаются парламентом по представлению главы государства.

В смешанной процедуре парламент принимает лишь частичное участие. Так, во Франции, согласно частям первой и второй ст. 56 Конституции, трех членов Конституционного совета назначает Президент республики, трех — председатель Национального собрания и трех — председатель Сената сроком на 9 лет (при обновлении на треть каждые три года), кроме того, в состав Конституционного совета по праву входят бывшие президенты республики. В Италии Парламент избирает пять членов суда, но к ним добавляются еще пять назначенных Президентом и пять - Высшим советом магистратуры (часть первая ст. 135 Конституции Италии). Такова же примерно процедура в Испании, где 12 членов Конституционного Суда назначаются королем, четыре - по предложению Конгресса, четыре - по предложению Сената, два - по предложению Правительства и два - по предложению Высшего совета судебной власти.

Благодаря тому, что каждая треть состава конституционного суда (Конституционного совета) назначается независимо от других, достигается ситуация, при которой судьи в своей работе, но не могут ориентироваться на один какой-то назначивший орган и волей-неволей вынуждены выносить независимые решения.

Квалификационные требования к судьям конституционных судов очень высокие. Кандидат на должность конституционного судьи должен обладать глубокими профессиональными знаниями, иметь определенный возраст, стаж, авторитет, безупречную репутация. Правовой статус конституционного судьи в основном тот же, что и у других судей, с тем, однако, отличием, что назначаются они не пожизненно, а на определенный срок, по большей части на 10 - 12 лет и, как правило, не могут быть назначены на новый срок.

Важным представляется вопрос организации конституционных судов. Так, председателей и их заместителей, если существуют, обычно избирает или назначает в том же порядке тот же орган, который формирует конституционный суд (совет), или один из таких органов. Например, в Германии, согласно Закону о Федеральном конституционном суде, президента и вице - президента ФКС поочередно избирают Бундестаг и Бундесрат, т. е., если Бундестаг избирает президента, то Бундесрат — вице- президента, и наоборот. Во Франции председателя Конституционного совета назначает Президент (предложение первое части третьей ст. 56 Конституции). Такой порядок подчас дает председателю дополнительные полномочия. Например, предложение второе цитированной части ст. 56 французской Конституции предусматривает, что в случае разделения голосов поровну решает голос председателя. В других странах, как, например, в Италии, Португалии, Венгрии, Болгарии, Румынии, председателя избирает сам суд. Аналогичная процедура существует в Испании, где председателя Конституционного трибунала назначает Король по предложению Трибунала (вице-председатель избирается самим Трибуналом). Представляется, что этот порядок больше отвечает принципу независимости суда.

Органы конституционной юстиции имеют разную структурную организацию. Так, Федеральный конституционный суд Германии состоит из двух равных по численности сенатов, возглавляемых соответственно президентом ФКС и его заместителем и имеющих различную предметную компетенцию (в необходимых случаях она, впрочем, может перераспределяться). Каждый из сенатов выносит решения в качестве ФКС. Пленум конкретных дел не рассматривает. При расхождениях между сенатами по правовым вопросам решение принимается пленумом ФКС. Для рассмотрения конституционных жалоб граждан сенаты образуют несколько палат в составе трех судей каждая, причем состав палаты должен оставаться неизменным не более трех лет. Если палата не принимает единогласного решения, вопрос разрешается сенатом.

Конституционный трибунал Испании состоит из двух палат равной численности, которыми руководят соответственно председатель Суда и вице-председатель. Компетенция палат не разграничена: они могут разрешать любые дела, не отнесенные к исключительной компетенции пленума. Если палата считает необходимым отойти от предшествующей правовой позиции Трибунала, вопрос решается пленумом.

В Польше многие вопросы компетенции Конституционного трибунала решаются его узкими составами — из трех и пяти судей. Внутренние проблемы организации и деятельности конституционных судов (советов) регулируются регламентами, которые принимаются самими этими органами.

Конституционное судопроизводство как и круг субъектов, обладающих правом обращения в конституционный суд определяется в конституции или законе. Таким правом обладают государственные органы и высшие должностные лица, которые имеют право обратиться с запросом в конституционный суд без какого-либо предварительного обращения в другой суд и даже в ряде случаев безотносительно к наличию конкретного спора или конфликта. Правом такого запроса обычно наделены глава государства, парламент (или каждая из его палат), правительство, в ряде стран также группы парламентариев, субъекты федерации. Это так называемый абстрактный контроль.

Однако большая часть конституционных судов сегодня осуществляет конкретный контроль, поскольку наряду с прямым запросом государственных органов допускаются обращения в суд граждан в порядке конкретного контроля по поводу нарушения их конституционных прав и свобод. Это так называемая индивидуальная конституционная жалоба. Как правило, обращение в конституционный суд в порядке конституционной жалобы возможно лишь после того, как пройдены все судебные инстанции. В странах, где конституционный контроль построен по американской модели, в особом институте конституционной жалобы нет необходимости: он охвачен общим порядком искового производства.

Контроль над конституционностью законов конституционные суды осуществляют в двух формах: одни - путем предварительного контроля, другие - контроля последующего.

Предварительный контроль призван не допустить вступления в силу закона, не соответствующего конституции. Во Франции Конституционный совет проверяет соответствие Конституции закона, принятого обеими палатами Парламента до его промульгации Президентом Республики, т.е. до его вступления в силу. С запросом о такой проверке в Конституционный суд может обратиться сам Президент, Премьер-министр, Председатель Национального собрания, Председатель Сената, 60 депутатов или 60 сенаторов. Если Конституционный совет объявляет оспариваемый закон неконституционным, он возвращается в Парламент. Система предварительного контроля действует и в других странах (Португалия, Румыния).

Сторонники этой формы контроля считают ее более совершенной, поскольку здесь менее вероятно появление в действующем праве неконституционных норм, а также потому, что признание неконституционным законопроекта, пусть даже принятого парламентом, не влечет за собой тех последствий, с которыми связана отмена уже вступившего в силу и действующего закона, особенно если отмене придается обратная сила. Однако может случиться и так, что антиконституционная норма минует по какой-то причине контроль, и тогда, вступив в действие, она окажется вне пределов его досягаемости и будет действовать, пока сам законодатель не вернется к ней, признав тем самым свою ошибку.

При последующем контроле орган судебного конституционного контроля проверяет на соответствие конституции законы, вступившие в силу и, следовательно, на момент проверки уже действовавшие в течение определенного (нередко достаточно длительного) времени. Эта система действует в большинстве стран. Ее преимущество в том, что при ней никогда не поздно исправить ошибку законодателя. Только последующий контроль дает возможность обращения гражданина в конституционный суд по поводу нарушения его конституционных прав и свобод. Недостаток системы последующего контроля состоит главным образом в том, что закон, в конечном итоге оказавшийся неконституционным, действовал в течение определенного промежутка времени.

Хотя конституции относят к компетенции этих судов и другие вопросы, основным и главным в их деятельности является контроль за точным и неуклонным соответствием законодательства и международных договоров (поскольку они считаются источником внутригосударственного права) действующей конституции. Полномочия суда при осуществлении этого контроля более чем значительны: он может объявить недействительным как не соответствующий конституции закон, принятый парламентом (а также другие нормативные акты высших органов государственной власти); его решение не может отменить никто. Известным противовесом этому служит правило, согласно которому суд не вправе рассматривать вопрос о конституционности нормативных актов, в том числе законов, по собственной инициативе (так называемая связанная инициатива).

Не менее существен в связи с этим принцип политической сдержанности, т.е. отказ суда от вмешательства в политические вопросы и ситуации - его деятельность ограничена исключительно рассмотрением вопросов права.

Признавая в итоге судебного рассмотрения закон (или его отдельное положение) соответствующим или, наоборот, не соответствующим конституции, суд не только решает судьбу закона. Его решение всегда основано на определенном понимании соответствующей конституционной нормы. Тем самым суд дает толкование этой нормы, которое, как и все решение, носит общеобязательный характер. Хорошо известно, каким важным фактором, обеспечившим долголетие Конституции США, было толкование ее положений Верховным Судом США в порядке конституционного контроля. В других странах конституционная юстиция также способствует стабильности конституции, является гарантом конституционной законности в стране.

Вопросы для самопроверки:

1. Определение конституции.

2. Соотношение конституции и конституционализма.

3. Основные черты конституций зарубежных стран.

4. Классификация конституций по различным основаниям.

5. Понятие конституции юридической и фактической.

6. «Живая» Конституция.

7. Принципиальные различия и сходство писаной и неписаной конституций.

8. Плюсы и минусы жесткости конституций.

9. Референдум как способ принятия конституции.

10. Какой порядок принятия конституции Вы считаете наиболее демократическим и почему?

11. Сравните Конституции США и Великобритании.

Тема 4. Основы правового положения личности в зарубежных странах

Цель изучения темы: формирование у обучаемых целостного представления об основах правового положения личности в зарубежных странах. Уяснения роли и значения конституций в установлении характера политико-правовых отношений между личностью и государством, главным из которых является то, что физические лица могут быть субъектами государственно-правовых отношений, только обладая правовым статусом гражданина данной страны.

Задачи изучения темы:

· определить понятие гражданства каждого отдельного государства;

· определить институт гражданства, регулирующий эти отношения;

· раскрыть сущность и понятие прав человека и их конституционное значение для общественного и государственного строя зарубежных стран.

Вопросы темы:

1. Понятие гражданства.

2. Личные (гражданские) права, свободы и обязанности.

3. Политические права, свободы и обязанности.

4. Экономические, социальные и культурные права, свободы и обязанности.

5. Механизм реализации права.

Вопрос 1. Понятие гражданства.

Правовое положение личности, т.е., ее правовой статус - это юридически закрепленная система взаимоотношений между физическим лицом и государством, а также между другими субъектами, т.е., наличие определенной совокупности прав, свобод и обязанностей. Понятия «права» и «свободы» в данном контексте фактически равнозначны, ибо они порождают обязательства государства обеспечивать их реализацию. В то время как понятие «обязанности» вытекают из определенных законом требований государства к гражданину.

Объем прав и свобод, которыми человек может пользоваться в конкретном государстве, а также объем возлагаемых на него этим государством обязанностей, находятся в прямой зависимости от наличия или отсутствия у него гражданства данного государства. Гражданство — это устойчивая во времени и пространстве правовая и социально - экономическая связь физического лица с конкретным государством, в результате которой на физическое лицо распространяется суверенитет государства, а у физического лица возникают права и обязанности гражданина по отношению к государству. Гражданин находится под суверенитетом государства, и последнее может требовать от него выполнения обязанностей, даже если он пребывает за границей. Государство, со своей стороны, должно защищать граждан на своей территории и оказывать им покровительство, когда они находятся за ее пределами.

Конституционное право связывает с гражданством целый ряд важнейших правовых последствий, главным из которых является то, что физические лица могут быть субъектами конституционно-правовых отношений, если обладают правовым статусом гражданина данной страны.

В период феодализма существовал главным образом институт подданства, означавший не просто подвластность населения монарху, но и феодальную зависимость от него. В современном демократическом государстве институт гражданства, заменивший прежнее подданство, стал одним из проявлений принципа равноправия всех членов общества.

В настоящее время термин «подданство» употребляется только в монархических государствах, причем в настоящее время он обычно равнозначен термину «гражданство». В ряде монархий (например, в Испании, Бельгии, Нидерландах) термин «подданство» заменен в конституциях и законодательстве термином «гражданство».

Гражданство, будучи основой правового положения человека в государстве, одновременно представляет собой объект одного из важнейших его прав. Именно обладание гражданством предоставляет человеку возможность в полной мере реализовывать свои разнообразные права и свободы, включая участие в управлении государством и обществом, и вместе с тем влечет выполнение в полной мере обязанностей по отношению к государству, включая его защиту. Гражданство создает в положении человека ясность и определенность. Правом человека является и изменение гражданства.

В унитарных государствах существует единое гражданство, т.к. гражданин вступает в отношения только с одним государством, существующим на данной территории. В странах с федеративной формой государственного устройства гражданство, как правило, двойное - гражданство союза и гражданство субъекта федерации. Во многих случаях провозглашение гражданства субъекта федерации остается чистой декларацией. Гражданином субъекта федерации считается каждый гражданин союза, постоянно проживающий на территории данного субъекта. Например, в США переезд из одного штата в другой на постоянное жительство автоматически влечет изменение гражданства штата.

Гражданство – это правоотношение, которое имеет начало и конец и, которое определяется институтом гражданства. Институт гражданства – это систематизированная совокупность правовых норм, регулирующих порядок приобретения и утраты гражданства.

Основные принципы гражданства, как правило, устанавливаются в конституциях, подробное же регулирование осуществляется законами. Есть конституции, которые специальных норм о гражданстве не содержат. Такова, например, Конституция Италии; гражданство в этой стране регулируется Законом о гражданстве 1912 г. с позднейшими изменениями и Положением о гражданстве 1983 г. Конституция Республики Кубы 1976 г., напротив, имеет целую главу о гражданстве, где содержатся и такие нормы, которые чаще всего встречаются в обычных законах. Законы о гражданстве регулируют порядок приобретения, изменения и прекращения гражданства.

Лица, находящиеся на территории данного государства, но не состоящие в его гражданстве, именуются иностранцами. Это могут быть либо граждане иностранного государства (иностранные граждане), либо лица, никакого гражданства не имеющие (апатриды, т.е., лица без гражданства). Иногда, впрочем, иностранцами называют только иностранных граждан, т.е., лиц, имеющих документ, подтверждающий их принадлежность другому государству.

Теория конституционализма исходит из дуализма правового статуса личности, которая выступает в соответствующих сферах либо как человек, либо как гражданин: личность выступает как человек в сфере экономической (гражданское общество) и как гражданин - в сфере политической (политическая общность).

Идея о том, что люди от рождения свободны и равноправны, что им в силу рождения принадлежит ряд неотчуждаемых (естественных) прав, легла в основу первых конституционных актов, принимавшихся в ходе Английской, Американской, Французской революций XVII—XVIII вв. Эта дуалистическая концепция, сегодня воплощена во всех конституциях зарубежных стран, как старых, так и новых, разделяет личность на человека и гражданина и соответственно наделяет личность правами человека и правами гражданина.

Тем самым права человека приобрели юридическую форму и стали важнейшим институтом конституционного права. Впоследствии они стали и институтом международного права.

«Права человека — неотъемлемое, неотчуждаемое достояние всего человеческого рода, и что бы ни происходило в обществе оно не должно негативно влиять на положение человека, его права и свободы. В этом состоит основная ценность в развитии общественных процессов — права человека».

Права человека признаются за каждым человеческим существом.

Современное общество характеризуется двойственностью статуса индивидуума потому, что с одной стороны он является носителем прав человека, а с другой стороны, будучи членом государственно организованного общества, он обладает политическими правами, которые принадлежат гражданам этого государства. И равноправен лишь с теми, кто, как и он, принадлежит к данному государству, у него больше прав и обязанностей в своей стране, чем у тех, кто к данному государству не принадлежит.

В любом случае следует подчеркнуть, что права и свободы человека принадлежат каждому индивиду, а права и свободы гражданина — только тем лицам, которые состоят в гражданстве данного государства. Вместе с тем существуют различия в понятиях прав и свобод гражданина и гражданских прав и свобод, которые, как правило, принадлежат каждому человеку.

Как гласит действующая поныне французская Декларация прав человека и гражданина 1789 г.:

«1. Люди рождаются и остаются свободными и равными в правах. Общественные отличия могут основываться лишь на соображениях общей пользы.

2. Цель каждого государственного союза составляет обеспечение естественных и неотъемлемых прав человека. Таковы свобода, собственность, безопасность и сопротивление угнетению.

3. Свобода состоит в возможности делать все, что не приносит вреда другому. Таким образом, осуществление естественных прав каждого человека встречает лишь те границы, которые обеспечивают прочим членам общества пользование теми же самыми правами. Границы эти могут быть определены только законом».

Во многих конституциях различие между правами человека и правами гражданина проводится в самих формулировках соответствующих статей.

Так, для обозначения субъекта прав человека обычно употребляются формулы «каждый», «все», «каждый человек», «никто», «ни один человек» или безличные формулы типа «признается право», «гарантируется свобода» и т. п. (имеется в виду, что это относится к каждому человеку). Применительно же к правам гражданина в статьях конституций прямо указывается: «граждане имеют право», «гражданин может» и т. д.

Состояние гражданства предполагает как определенные права, так и обязанности. С одной стороны, гражданство представляет собой одновременно и политическую принадлежность к данному государству, и состояние подвластности, поскольку на гражданина распространяется суверенная власть государства не только на территории данной страны, но и за ее пределами. С другой стороны, из состояния гражданства вытекает право гражданина на защиту его прав и законных интересов со стороны соответствующих органов того государства, к которому он принадлежит, обязанности государства перед гражданином.

Способы приобретения гражданства. Существуют несколько способов приобретения гражданства. Подавляющее большинство людей приобретают гражданство по рождению. Но наряду с этим есть и другие способы его приобретения: принятие в гражданство или натурализация, восстановление в нем или репатриация, выбор гражданства на основе международного договора или оптация. Весьма редко гражданство приобретается в результате заключения или расторжения брака либо по иным основаниям, например, по решению суда, гражданство может быть октроировано или даровано за особые заслуги перед государством. Вопросы приобретения гражданства регулируются национальным законодательством и целым рядом международных конвенций.

Гражданство в силу происхождения приобретается по рождению помимо воли индивидуума. Приобретение гражданства по рождению называется филиацией. В этом случае применяется два основных принципа, которые могут выступать либо в чистом виде, либо комбинироваться. В соответствии с «принципом крови» гражданами данного государства являются все лица, рожденные от граждан этого государства; согласно «принципу почвы» гражданами данного государства являются все лица, рожденные на его территории.

Выбор или преобладание того или иного из них обусловливается главным образом политикой государства в демографической области. Если государство заинтересовано в быстром росте своего населения, оно может ввести оба правила в полной мере. Например, в соответствии с частью А ст. 30 Конституции Мексиканских Соединенных Штатов «мексиканцами по рождению являются: I) дети, родившиеся на территории Республики, какой бы национальности (т. е. независимо от гражданства) ни были их родители; II) дети, родившиеся за границей от родителей-мексиканцев, от отца-мексиканца или от матери-мексиканки; III) дети, родившиеся на мексиканском военном или торговом корабле или в самолете». Чаще всего, однако, превалирует один из принципов, а другой его дополняет. Так, согласно Федеральному закону об австрийском гражданстве 1965 г., дети, родившиеся в браке, приобретают гражданство Австрии, если хотя бы один из родителей — австрийский гражданин, а внебрачные дети — если такое гражданство есть у матери. Австрийскими гражданами, пока не доказано обратное, считаются дети, найденные на территории Республики в возрасте менее шести месяцев. Здесь, таким образом, превалирует «принцип крови», а «принцип почвы» дополняет его лишь в одном определенном случае.

Гражданство в силу натурализации приобретается лицом по его воле, выраженной в соответствующем ходатайстве перед уполномоченным на то компетентным государственным органам.

Обычно натурализация может иметь место после более или менее длительного проживания иностранца на территории данного государства. Нередко в качестве условий натурализации государство требует определенного времени проживания в стране, владения ее языком, знание конституции и законодательства, наличия легальных средств к существованию и др. Сам способ приобретения гражданства может оказать определенное влияние на последующий правовой статус индивидуума, причем, как правило, это влияние сводится к некоторым ограничениям правоспособности тех лиц, которые приобрели гражданство путем натурализации. Например, согласно разд. 1 ст. II Конституции США, Президентом может быть избран только прирожденный гражданин США, а для избрания в состав палат Конгресса установлены семи - и девятилетний цензы гражданства, т. е. конгрессменом (членом Палаты представителей) или сенатором может быть избрано лицо, состоящее в гражданстве США не менее указанного срока.

А ст. 75 Конституции Республики Уругвай гласит: «Право на гражданство по закону имеют мужчины и женщины - иностранцы, пользующиеся хорошей репутацией, имеющие на территории Республики семьи, владеющие капиталом в деньгах или имуществом в стране либо занимающиеся наукой, искусством или ремеслом и в течение трех лет имеющие постоянное местожительство в стране».

Восстановление в гражданстве возможно для лица, которое состояло в гражданстве данного государства, но затем по какой-то причине его утратило. От натурализации восстановление в гражданстве отличается обычно упрощенным порядком решения вопроса.

Выбор гражданства на основе международного договора (оптация) возможен в случае, когда какая-то территория переходит от одного государства к другому. Жителям такой территории обычно предоставляется право оптировать (выбрать) гражданство того или другого государства, т. е. сохранить прежнее или получить новое.

Практика знает и другие способы приобретения гражданства, например, вступление в брак, усыновление или удочерение и т.д.

Наряду с разнообразием способов приобретения гражданства существует несколько способов прекращения гражданства. Гражданство может прекращаться в результате отказа от гражданства (выход из гражданства), утраты гражданства, лишения гражданства, оптации другого гражданства, а также по некоторым другим, более редким основаниям.

Отказ от гражданства или выход из него является актом волеизъявления самого гражданина, с согласия компетентных органов государства. Основания для отклонения соответствующего заявления обычно устанавливаются законом, и при отсутствии таких оснований в удовлетворении заявления не должно быть отказано.

Утрата гражданства как особый случай его прекращения носит в известной мере автоматический характер в соответствии с законодательством того государства, гражданином которого был утративший гражданство человек. Причиной утраты могут быть совершения лицом запрещенных деяний, как, например, поступление на иностранную государственную службу, либо вследствие неподдержания проживающим за границей лицом связи со своим государством в течение установленного времени. В странах, где предусмотрено автоматическое приобретение гражданства иностранкой в случае вступления ее в брак с гражданином данного государства, расторжение этого брака влечет утрату гражданства, приобретенного указанным образом.

Лишение гражданства — санкция государства в отношении лица, допускающего недозволенное поведение. Человек может быть лишен гражданства по приговору суда в силу совершения определенных уголовных или политических преступлений. Обычно такая мера применяется только к натурализованным гражданам и то в течение сравнительно небольшого срока после натурализации. Так, согласно ч. 1 ст. 16 Основного закона для Германии, «германское гражданство (Staatsangehorigkeit) не может быть отобрано. Утрата гражданства может наступить лишь на основе закона, а против воли лица — лишь в том случае, если оно тем самым не становится лицом без гражданства». Часть 2 ст. 11 Испанской конституции устанавливает, что «ни один испанец по происхождению не будет лишен своей национальности»; натурализованные, следовательно, могут быть лишены. Австрийский закон, допускающий лишение гражданства натурализованных граждан, запрещает это по истечении шести лет после натурализации.

Безгражданство и многогражданство. Оба состояния, как правило, возникают из-за несовпадения принципов приобретения и прекращения гражданства в различных странах. Лицами без гражданства (аполидами или апатридами) являются те, кто не может доказать свою принадлежность какому-либо гражданству. Например, согласно австрийскому законодательству, найденный на территории Австрии ребенок старше шести месяцев будет считаться лицом без гражданства. Состояние безгражданства может возникнуть и в результате прекращения гражданства.

Наиболее частым случаем многогражданства является двугражданство (бипатридизм), т. е. принадлежность лица к гражданству двух государств, что подтверждвется соответствующими документами. Например, ребенок, родившийся на мексиканской территории от родителей-австрийцев, будет мексиканским гражданином по Конституции Мексики и австрийским гражданином по австрийскому закону. Во избежание сложностей, порождаемых двойным гражданством, государства заключают договоры о двойном гражданстве, согласно которым стороны учитывают наличие у своих граждан также гражданства другой стороны, и в частности не требуют от них выполнения определенных гражданских обязанностей, если эти обязанности были выполнены по отношению к другой стороне (например, военная служба). Однако пока что признание многогражданства — исключение из правила, хотя можно предполагать, что все более тесная взаимосвязь между государствами и снятие угрозы серьезных военных конфликтов приведут к расширению этой практики. Чему в определенной степени содействует практика межгосударственного сотрудничества, которая пошла по пути применения принципа эффективного гражданства, т.е. бипатрид выполняет свои гражданские обязанности в том государстве, где он живет наибольшее количество времени.

Испанская Конституция (ч. 3 ст. 11) устанавливает, что «государство сможет заключать договоры о двойной национальности с южноамериканскими странами или с теми странами, которые имели либо имеют особую связь с Испанией. В этих странах, даже если они за своими гражданами такого же права не признают, испанцы смогут натурализоваться без утраты своей национальности по рождению». В Великобритании граждане Ирландии признаются британскими гражданами, хотя Ирландия взаимностью на это не отвечает (что, впрочем, понятно, если учесть огромную разницу в численности населения обеих стран).

Вопрос 2. Личные (гражданские) права, свободы и обязанности.

Согласно классической концепции либерализма личность рассматривается как автономная по отношению к государству, если она выполняет перед ним все свои обязанности (уплата налогов, воинская повинность, соблюдение законов).

В индустриальном обществе положение личности в значительной степени изменяется. Дело здесь в том, что государство берет на себя регулирование определенных сфер деятельности гражданского общества, и начинает осуществлять отдельные социальные функции (страхование по безработице, бесплатное начальное образование, пенсионное обеспечение, бесплатное медицинское обслуживание), что создает для личности возможность добиться осуществления своих отдельных интересов через государство.

К тому же общество атомистично по своему характеру, каждая составляющая его личность считается независимой по отношению к другой личности. Это, в свою очередь, определяет индивидуализм общества, в основе которого лежит свобода владения и распоряжения собственностью. Фактическая реализация права человека на свободу есть его право на частную собственность. Подобная индивидуальная свобода образует основу гражданского общества. Она ставит всякого человека в такое положение, при котором он рассматривает другого человека не как осуществление своей свободы, а, наоборот, как ее предел. Эту ситуацию как нельзя лучше характеризует английское выражение «свобода моего кулака ограничена кончиком твоего носа».

Личные права, свободы и обязанности можно представить в виде отдельных блоков прав.

В основе правового статуса человека размещается первый блок прав, куда входят: право на жизнь, на физическую целостность и неприкосновенность. Без такой основы любые другие права и свободы утрачивают смысл. Примером может служить закрепления данных прав в ч. 2 ст. 2 Основного закона Германии: «Каждый имеет право на жизнь и физическую неприкосновенность. Свобода лица нерушима. Вмешательство в эти права допускается лишь на основе закона». Во многих других конституциях данный блок прав сформулирован в нескольких статьях с использованием иных формул. Основной закон для Германии уточняет указанные основы, дополняя и детализируя их.

Примером такой конкретизации представляется, в частности, ст. 102 Основного закона, согласно которой «смертная казнь отменена». Это важнейшая гарантия права на жизнь: государство даже за собой не оставляет права на лишение жизни. Далее следует упомянуть в данной связи ч. 1 ст. 2: «Каждый имеет право на свободное развитие своей личности, поскольку он не нарушает прав других и не действует вопреки конституционному строю или нравственному закону». Сюда же относится положение ч. 1 ст. 104: «Свобода лица может быть ограничена только на основе формального закона и только при соблюдении всех предписанных в нем форм. Лица под стражей не могут подвергаться дурному обращению ни морально, ни физически».

Гарантиям личной свободы, физической целостности и неприкосновенности современные конституции уделяют большое внимание, а конституционные принципы получают, как правило, развитие в материальном и процессуальном уголовном и административном праве. Эти гарантии либо включаются в те же статьи, в которых провозглашены гарантируемые права и свободы (неприкосновенность личности, жилища и пр.), либо изложены в отдельных статьях как особые права.

Так, в старейшей из ныне действующих конституций — Конституции США поправка IV, провозглашает право народа на неприкосновенность личности, жилища, бумаг и имущества и вместе с тем устанавливает, что соответствующие ордера могут выдаваться только при необходимости, свидетельствуемой присягой или торжественным подтверждением, и должны содержать подробное описание подлежащего обыску места и подлежащих аресту лиц или предметов. Поправка V предусматривает привлечение к уголовной ответственности лишь по решению присяжных, запрещает неоднократное привлечение к ответственности за одно и то же деяние, принуждение свидетельствовать против себя в уголовном деле, лишение жизни, свободы или имущества без должного судебного производства. Поправка VI содержит права обвиняемого в уголовном процессе: право на скорый и публичный суд беспристрастных присяжных того штата и округа, где совершено преступление; право на информацию о характере и причине обвинения; право на очную ставку со свидетелями, показывающими против него; право на принудительный привод свидетелей, могущих дать показания в его пользу; право на помощь защитника.

Разумеется, изложенное соотношение конституционных норм отражает субъективный характер, и законодатель мог руководствоваться иными соображениями при размещении этих норм в Основном законе. Однако, юридическая сила всех изложенных норм одинакова.

Ко второй группе основ, определяющих правовой статус человека, следует отнести «Свободу мысли и совести». Свобода мысли — это, прежде всего, свобода от любого идеологического контроля, когда человек сам решает, что ему думать и как ему думать, во что верить и не верить, каких духовных ценностей придерживаться. Так, согласно ст. 16 Испанской конституции, индивидам и сообществам гарантируется свобода идеологии, религии и культов без ограничений в их проявлениях, кроме тех ограничений, которые необходимы для поддержания общественного строя, охраняемого законом. Установлено, что никто не будет обязан заявлять о том, какой идеологии, религии или веры придерживается. Никакая конфессия не является государственной, а публичные власти лишь принимают во внимание существующие в испанском обществе религиозные верования и поддерживают соответствующие отношения сотрудничества с католической церковью и прочими конфессиями.

В этой связи важно подчеркнуть различие между свободой совести и свободой вероисповедания. Первая - шире второй, поскольку включает и свободу придерживаться атеистических убеждений, а вторая группа прав, следовательно, вытекает из первой и является ее частью.

Приведенные выше положения Испанской конституции дают пример последовательно демократического конституционного обеспечения свободомыслия, несмотря на традиционно сильное влияние в стране католической церкви. То же, между прочим, следует сказать и о греческой Конституции. В ст. 13 этой Конституции гарантируются, свобода совести и религий и равноправие последних, однако в ч. 1 ст. 3, составляющей особый раздел части I Конституции, установлено: «Господствующей в Греции религией является религия восточно-православной церкви Христовой», а далее в этом и последующих частях статьи регулируется статус этой церкви.

В Скандинавских странах обычно конституционно гарантируется официальный статус евангелической лютеранской религии, при этом свобода убеждений граждан не ущемляется.

К третьей группе конституционных основ, определяющих правовой статус человека, относится «Тайна частной жизни и коммуникации, неприкосновенность жилища». Эти проявления личной свободы также получают в демократических государствах конституционные гарантии. Они приобретают особое значение в эпоху информатизации, которая, как и все достижения прогресса, наряду с великими благами несет для человека и определенные опасности. В условиях авторитарных, а особенно тоталитарных, политических режимов власть стремится контролировать частную жизнь людей, чтобы использовать получаемую информацию для усиления господства над ними. Отсюда особая важность указанных конституционных гарантий.

Долгое время конституции ограничивались гарантиями неприкосновенности жилища и тайны переписки (позднее также других видов коммуникации — телеграфных сообщений, телефонных переговоров и т. д.). «Жилище неприкосновенно» — гласит часть первая ст. 14 итальянской Конституции, а в последующих двух частях этой статьи предусматривается, что осмотры, обыски и секвестрование могут производиться лишь в соответствии с законом и гарантиями, установленными для охраны личной свободы, и что проверки и осмотры в целях здравоохранения и предотвращения общественных бедствий либо в целях экономических и фискальных регулируются особыми законами. Точно так же ст. 15 гарантирует нерушимость свободы и тайны переписки и всех других форм коммуникации с тем, что их ограничение может иметь место лишь в силу мотивированного акта судебной власти с соблюдением установленных законом гарантий.

Конституционные акты последнего времени наряду с типичными гарантиями неприкосновенности жилища и тайны коммуникации предусматривают особо охрану частной жизни и личных данных. Например, венгерская Конституция гласит, что «в Венгерской Республике каждый имеет право на доброе имя, на неприкосновенность жилища, а также право на защиту собственной тайны и личных данных», причем закон об охране личных данных принадлежит к числу тех особо важных законов, которые принимаются парламентом в усложненном порядке. Заслуживает воспроизведения и ст. 32 болгарской Конституции, содержание которой, безусловно, навеяно недавним социалистическим прошлым Болгарии и направлено на недопущение в дальнейшем тоталитарных методов осуществления власти:

«1. Личная жизнь граждан неприкосновенна. Каждый имеет право на защиту от незаконного вмешательства в его личную и семейную жизнь и от посягательства на его честь, достоинство и доброе имя.

2. Никто не может подвергаться слежке, фотографированию, киносъемке, записи или другим подобным действиям без своего ведома или вопреки выраженному несогласию, кроме случаев, предусмотренных законом».

Актуальность таких норм вряд ли вызовет сомнение.

Конституции некоторых государств, где ранее существовал тоталитарный политический режим, предусматривают право граждан на доступ к информации о них самих. Так, согласно ст. 35 Конституции Португальской Республики 1976 г., все граждане имеют право знать информацию о себе, занесенную в электронные картотеки и реестры, и о целях, для которых она предназначена, причем они могут требовать обновления информации и внесения в нее изменений без ущерба для положений закона о государственной тайне и о судебной тайне. Не допускается получение личных данных о третьих лицах, если это не предусмотрено законом. Не подлежат разглашению сведения о философских или политических убеждениях, партийном или профсоюзном членстве, вероисповедании или частной жизни, кроме случаев анонимной обработки статистических данных. Здесь же содержится запрещение присваивать гражданам единственный в национальном масштабе номер.

К четвертой группе конституционных основ, определяющих правовой статус человека, относится «Свобода передвижения и поселения». Это также важное проявление личной свободы. Современный человек, от которого условия жизни часто требуют мобильности и для которого нередко мобильность становится жизненной потребностью, должен иметь возможность свободно передвигаться по стране и даже по планете и селиться там, где это представляется ему наиболее благоприятным для развития его личности.

Рассматриваемые свободы весьма четко сформулированы, например, в ст. 16 Конституции Италии: «Каждый гражданин может свободно передвигаться и проживать в любой части национальной территории с теми ограничениями, которые в общем порядке устанавливаются законом по мотивам охраны здоровья и безопасности. Никакие ограничения не могут быть установлены по политическим соображениям.

Каждый гражданин волен покидать территорию Республики и возвращаться при соблюдении требований закона».

Неудивительно, что такого рода положения отсутствуют в китайской и северокорейской Конституциях, как отсутствовали они и в советских. В условиях авторитарных, а особенно тоталитарных режимов власть стремится всячески ограничить также данную свободу, предписать определенное местожительство, контролировать передвижение человека, чтобы тем самым свести к минимуму возможность сопротивления или, по крайней мере, неповиновения власти. В социалистических странах значительные территории объявлены закрытыми зонами по милитаристским соображениям, система разрешительной прописки серьезно препятствует перемене местожительства даже в пределах одного населенного пункта, а возможности выезда за пределы страны, особенно в демократические страны, сокращены до минимума, чтобы избежать «тлетворного влияния буржуазной идеологии».

Вопрос 3. Политические права, свободы и обязанности.

Каждый гражданин как член политической общности, наделяется политическими правами и свободами, определяющими конституционные основы его правового положения в системе общественных отношений, возникающих в процессе организации и реализации государственной власти.

Современные конституции признают за всеми гражданами равный политический статус, что нашло свое выражение в принципе «Равенство всех перед законом». Граждане наделяются широким кругом политических прав и свобод. Это право носит общий характер, представляющий собой суть данной группы прав и свобод. Так, ст. 23 Конституции Испании провозглашает право граждан участвовать в публичных делах непосредственно или через выборных представителей, а также право на равный доступ к публичным функциям и должностям в соответствии с требованиями, указанными в законах. Подобные нормы содержатся в части первой ст. 33 Конституции Литовской Республики 1992 г.: «Граждане имеют право участвовать в управлении своей страной как непосредственно, так и через демократически избранных представителей, а также имеют право на равных условиях поступать на государственную службу Литовской Республики». Примечательна в данной связи и часть вторая указанной статьи, гарантирующая гражданам право критиковать работу государственных учреждений или должностных лиц, обжаловать их решения и запрещающая преследование за критику.

В ряде стран, переживших период тоталитаризма, введен институт люстрации (от лат. lustratio — очищение путем искупления). Это означает чистку органов и аппарата публичной власти, а также образовательных и иных публичных учреждений от лиц, которые в условиях тоталитарного режима занимали руководящие должности в политическом аппарате власти или служили в репрессивных учреждениях. Как отметил М. В. Баглай, «люстрация... выступает как форма личной политической ответственности за участие в правонарушающей деятельности государственной власти».^{^[2]} В Германии после Второй мировой войны эти меры именовались денацификацией. Законы о люстрации, принятые в 90-х гг. в Чехословакии (после ее распада в 1993 г. применены только в Чехии, хотя формально не отменен и в Словакии), Польше, Венгрии, Эстонии, разнятся между собой по кругу органов и организаций, прежняя служба в которых влечет ограничение политических прав, по объему и срокам.

Действующий в Чехии закон о люстрации 1991 г. предусматривает выяснение, не имели ли влиятельные лица в политике или экономике связей с коммунистической службой государственной безопасности. Типы сотрудничества первоначально были поделены на три категории — А (агенты, информаторы или владельцы конспиративных квартир), В (сознательно ставшие «доверенными лицами») и С (кандидаты на сотрудничество, которые подвергались вербовке). Последняя категория в 1992 г. была отменена. Для рассмотрения жалоб на применение люстрации была создана Независимая апелляционная комиссия из депутатов Парламента и сотрудников министерств внутренних дел и обороны и новой службы безопасности и разведки. Срок действия закона был установлен в пять лет, но затем продлен до конца 2000 г. Решения о законе, включая продление его действия, были приняты вопреки возражениям Президента Вацлава Гавела, считавшего, что закон вводит коллективную ответственность. По этому же основанию протест против закона выразил Международный хельсинкский комитет. Международная организация труда (МОТ) сочла, что закон нарушает ст. 111 Конвенции МОТ о дискриминации по месту работы.^{^[3]}

Итальянская Конституция, предусмотрев в п. XII Переходных и заключительных положений для ответственных руководителей фашистского режима ограничение законом избирательных прав на срок до пяти лет, в п. XIII установила, что члены и потомки Савойской династии не могут избирать и занимать выборные и официальные должности, а бывшим королям этой династии, их супругам и потомкам по мужской линии был вообще запрещен доступ на национальную территорию и пребывание на ней (отменено, как отмечалось, в 2003 г.). Это явилось ответственностью за сотрудничество последнего итальянского короля с фашистским режимом Бенито Муссолини. Подобные меры против свергнутых династий предусматриваются и конституциями некоторых других стран.

Основой политических прав гражданина являются «Избирательные права», которые обеспечивают гражданам возможность участия в формировании выборных органов государства и местного самоуправления, а также участия в процедурах непосредственной демократии (народная инициатива, референдум, отзыв выборных органов и др.).

Сюда относится, прежде всего, активное избирательное право. Право голоса используется при голосованиях на выборах и при отзыве государственных и самоуправленческих органов и должностных лиц, на референдумах и публичных собраниях. Сюда также следует отнести пассивное избирательное право, или право баллотироваться в выборные органы государства или самоуправления, предполагающее право выдвигать свою кандидатуру или давать согласие на ее выдвижение. Могут быть, наконец, сюда отнесены и некоторые другие права: право участвовать в формировании избирательных органов, в выдвижении кандидатов, выступать с инициативой отзыва выборных представителей и должностных лиц, заявлять отводы, возражения, оспаривать итоги выборов и т. д.

В некоторых странах установлена обязанность граждан принимать участие в выборах (обязательный вотум). Например, граждане Мексики обязаны голосовать на народных выборах в соответствующем избирательном округе (ст. 36, п. III, Конституции).

Важнейшая группа прав, закрепляющая политические свободы и политические права граждан является: «Права на объединение, свободу союзов и ассоциаций».

В демократических государствах объединения граждан образуются свободно, хотя и встречаются некоторые исключения. Так, объединения не должны преследовать цель извлечения прибыли, ибо статус такого рода объединений регулируется не конституционным, а гражданским, торговым, промышленным, сельскохозяйственным правом.

Некоторые категории объединений запрещаются конституциями по политическим мотивам. Например, ст. 78 Конституции Королевства Дании 1953 г., констатируя право граждан создавать общественные объединения в любых законных целях без предварительного уведомления, устанавливает вместе с тем, что общественные объединения, применяющие насилие либо стремящиеся достичь своих целей насилием, призывающие к насилию либо навязывающие свои взгляды другим при помощи угрозы насилия, распускаются по решению суда, но ни в коем случае не Правительства. Дела о роспуске общественных объединений могут выноситься на рассмотрение Верховного суда Королевства без какого-либо специального разрешения.

Конституция Италии запрещает тайные общества и такие объединения, которые, хотя бы косвенно, преследуют политические цели посредством организаций военного характера (часть 2 ст. 18).

В последнее время выявилась тенденция наряду с общим провозглашением права на объединение особо определять в конституциях основы статуса отдельных видов объединений — политических партий (ст. 21 Основного закона Германии, ст. 4 Конституции Франции, ст. 11 Конституции Польши и др.), профсоюзов (ст. 39 Конституции Италии, ч. 1 ст. 23 Конституции Греции, ст. 43 Конституции Хорватии и др.), предпринимательских союзов (ст. 7, ч. 2 ст. 37 Конституции Испании, § 4 Конституции Венгрии и др.). Нередко при этом от партий и иных общественных объединений требуется, чтобы их внутренняя организация отвечала демократическим принципам.

Серьезным дополнением конституционных основ политических прав и свобод гражданина является «Свобода собраний и манифестаций». Свобода собраний — это беспрепятственная возможность собираться в закрытых помещениях, доступ в которые в принципе может быть ограничен только устроителями собрания, хотя это и не обязательный признак собрания. Законодательство может предусматривать уведомительный порядок проведения собраний, при котором компетентные власти заранее извещаются устроителями о предстоящем собрании, его времени, месте проведения и тематике, но может и не требовать никакого уведомления (явочный порядок). Участники собрания принадлежат обычно к какой-то определенной среде (например, трудовому коллективу), с которой связаны и устроители.

Примером конституционно-правового регулирования данной свободы может служить ст. 8 Германского Основного закона, согласно которой гласит:

«1. Все немцы имеют право собираться мирно и без оружия, без уведомления или разрешения.

2. Для собраний под открытым небом это право может быть ограничено законом или на основе закона».

Не менее важной группой прав, характеризующих политические права, является: «Свобода информации и право на информацию». Это условное обозначение целой группы свобод и прав: свободы слова, или свободы выражения мнений, свободы печати и иных средств массовой информации, права на получение информации, имеющей общественное значение или касающейся запрашивающего лица, свободы распространения информации. Авторитарные и особенно тоталитарные режимы всячески ограничивают указанные права и свободы, монополизируя средства массовой информации или подчиняя их политическому контролю с помощью цензуры, дезинформируя граждан или скрывая от них неблагоприятную для правящих кругов информацию.

Так, ст. 16 Конституции Республики Македонии 1991 г. гарантирует: а) свободу убеждений, совести, мысли и публичного выражения мыслей; б) свободу слова, публичного выступления, публичного информирования и свободное основание средств для публичного информирования; в) свободный доступ к информации, свободу получения и распространения информации; г) право на ответ в средствах публичной информации; д) право на исправление в средствах публичной информации; е) право на защиту источника информации в средствах публичной информации; ж) запрещение цензуры. Законодатель здесь предусматривает не только защиту средств массовой информации от государства, но и защиту человека от средств массовой информации.

Несколько более узкий круг соответствующих прав и свобод определен в ст. 20 Конституции Испании, согласно которой:

«1. Признаются и охраняются права:

а) свободно выражать и распространять мысли, идеи и мнения посредством слова, письма и любого другого средства воспроизведения;

б) на литературное, художественное, научное и техническое производство и творчество;

в) на свободу преподавания;

г) свободно передавать и принимать информацию с помощью любого средства распространения. Закон урегулирует это право и оговорку относительно совести и профессиональной тайны при осуществлении этих свобод.

2. Осуществление этих прав не может ограничиваться цензурой любого рода.

3. Закон урегулирует организацию государственных и любых иных публичных средств общественной коммуникации и парламентский контроль над ними, гарантирует доступ к этим средствам для значительных общественных и политических групп, Уважая плюрализм общества и различных языков Испании.

4. Эти свободы имеют своим пределом уважение к правам, признаваемым в настоящей части I Конституции, провозглашающей основные права и обязанности, особенно право на честь, на личную жизнь, на собственное имя и на охрану юношества и детства.

5. Постановлять об аресте публикаций, записей и других средств информации можно будет только в силу судебного решения».

Свобода печати и информации не должна приводить к разглашению сведений, которые закон считает тайной. Тайна может быть военная, государственная, дипломатическая, профессиональная (например, врачебная), коммерческая, личная и т. д. В демократическом государстве перечень сведений, составляющих охраняемую государством тайну, определяется законом, который устанавливает и меры ответственности виновных лиц за разглашение тайны. Обычно предусматривается и срок, в течение которого тайна должна соблюдаться. Например, в Великобритании рассекречивание архивных документов, как правило, должно осуществляться не позже 30 лет после их возникновения. Свобода печати — не более чем отсутствие цензуры.

«Право петиций». Это право обращаться к властям с письменным требованием, предложением, жалобой, на что власти в принципе обязаны в установленном порядке реагировать. Петиции могут быть индивидуальными или коллективными (при тоталитарном режиме последние подчас не допускаются, ибо власти опасаются объединения людей на почве недовольства). Когда речь идет о жалобе, данное право можно рассматривать как гарантию.

Так, итальянская Конституция в ст. 50 устанавливает: «Все граждане могут направлять палатам Парламента петиции с требованием законодательных мероприятий или с изложением общественных нужд». Несколько иначе формулирует данное право ст. 29 Испанской конституции:

«1. Все испанцы будут иметь право индивидуальной или коллективной письменной петиции в форме и с последствиями, определяемыми законом.

2. Лица, состоящие в Вооруженных силах или учреждениях или в формированиях, подчиненных военной дисциплине, будут пользоваться этим правом только индивидуально и по правилам, установленным в соответствующем специальном законодательстве».

Таким образом, опасение законодателя в отношении коллективных форм недовольства распространяется только на вооруженные и им подобные институты, что с учетом недавнего авторитарного прошлого Испании, видимо, имеет под собой определенные основания.

В отличие от цитированных конституций венгерская конституция признает право петиций не только за гражданами: «В Венгерской Республике каждый имеет право лично или совместно с другими обратиться с письменной просьбой или жалобой к компетентному государственному органу» (§ 64). Не предусмотрено здесь и запрещение коллективных обращений.

Конституционные обязанности: «верности государству и соблюдения его конституции и законов». Подобные требования верности государству предъявляют гражданам сравнительно немногие конституции, но следовать велениям конституции и законов обязывают почти все. Например, в соответствии с частью 1 ст. 54 Конституции Италии: «Все граждане обязаны быть верными Республике и соблюдать ее Конституцию и законы». Во второй части этой статьи сформулирована обязанность, встречающаяся также в ряде других конституций: «Граждане, которым доверены публичные функции, обязаны выполнять их дисциплинированно и достойно, принося присягу в случаях, установленных законом». Подобные нормы содержатся и в ст. 50 Конституции Румынии, согласно ч. 1 которой верность стране священна, а согласно ч. 2 граждане, которым доверено осуществление публичных функций, а также военнослужащие отвечают за надлежащее исполнение возложенных на них обязанностей и в этих целях приносят требуемую законом присягу.

Однако, выступления против тех или иных государственных мероприятий, осуществляемых правительством, или против принятого парламентом закона нельзя считать нарушением верности государству. Например, согласно ст. 75 Конституции Италии граждане имеют право требовать проведения референдума о полной или частичной отмене действующего закона.

К тому же в ряде зарубежных конституций закрепляется право гражданина «Право на сопротивление угнетению». Это право индивидуального и коллективного характера встречается в конституционных актах крайне редко, хотя и восходит к Декларации независимости США 1776 г., где говорится: «Все люди сотворены равными, и все они наделены своим Создателем некоторыми неотчуждаемыми правами, к числу которых принадлежат: жизнь, свобода и стремление к счастью. Для обеспечения этих прав учреждены среди людей правительства, заимствующие свою справедливую власть из согласия управляемых. Если же данная форма правительства становится гибельной для этой цели, то народ имеет право изменить или уничтожить ее и учредить новое правительство, основанное на таких принципах и с такой организацией власти, какие, по мнению этого народа, всего более могут способствовать его безопасности и счастью. Конечно, осторожность советует не менять правительств, существующих с давних пор, из-за маловажных или временных причин... Но когда длинный ряд злоупотреблений и узурпаций, неизменно преследующих одну и ту же цель, обнаруживает намерение предать этот народ во власть неограниченного деспотизма, то он не только имеет право, но и обязан свергнуть такое правительство и на будущее время вверить свою безопасность другой охране».

Французская Декларация прав человека и гражданина в ст. 2 среди естественных и неотъемлемых прав человека, составляющих цель всякого политического союза, т. е., по-нашему, объединения людей в государство, наряду со свободой, собственностью, безопасностью назвала сопротивление угнетению.

Причина того, что даже демократический современный законодатель обычно избегает включения соответствующего права в конституции, заключается, видимо, в том, что любая власть не склонна подводить конституционную базу под возможности оказания ей сопротивления и тем более ее свержения. Действительно, достаточно трудно построить такую юридическую конструкцию, которая позволила бы в каждом случае точно установить, когда налицо разрешенное сопротивление угнетению, а когда — насильственная попытка устранить законную власть.

В то же время в ряде стран, переживших относительно недавно времена тоталитаризма или военной диктатуры, право на сопротивление насильственному свержению демократии получило громкое звучание.

Так, в ст. 20 Германского Основного закона после положений о демократическом, социальном и федеративном характере государства, о народе как источнике власти и разделении властей, о связанности законодательства конституционным строем, а исполнительной власти и правосудия законом и правом ч. 4 устанавливает: «Все немцы имеют право на сопротивление каждому, кто попытается устранить этот строй, если другие средства невозможны». Несомненно, идея данного конституционного положения навеяна опытом гитлеризма, пришедшего к власти конституционным путем и затем уничтожившего конституционный строй.

Подобная норма содержится и в ст. 32 Конституции Словакии: «Граждане имеют право оказывать сопротивление каждому, кто посягает на осуществление демократических прав и свобод человека и гражданина, предусмотренных настоящей Конституцией, если деятельность конституционных органов и действенное использование средств, предусмотренных законом, оказываются невозможными».

Греческая Конституция в ч. 4 ст. 120 установила: «Соблюдение Конституции вверяется патриотизму греков, которые правомочны и обязаны оказывать сопротивление всеми средствами всякой попытке отменить ее путем насилия».

Согласно ст. 46 Политической конституции Перу 1993 г. никто не обязан подчиняться узурпаторскому правительству или тому, кто взял на себя публичные функции в нарушение Конституции и законов. Гражданское население имеет право на восстание в защиту конституционного строя. Акты тех, кто узурпировал публичные функции, ничтожны.

Ст. 21 Конституции Португалии гласит: «Каждый пользуется правом оказывать сопротивление любому приказу, который наносит ущерб его правам и свободам и их гарантиям, а также применять силу для отпора любому нападению, если невозможно обратиться к представителям власти». По существу, здесь речь идет о праве на личную самооборону в широком смысле этого слова, что, однако, в определенных ситуациях может означать и действия в защиту конституционного строя.

Таким образом, конституции ряда зарубежных государств устанавливают гарантии и механизм реализации конституционных основ правового положения личности.

Вопрос 4. Социально-экономические и культурные права, свободы и обязанности.

Важнейшим из социально-экономических прав и свобод, определяющих правовое положение личности, как члена гражданского общества является право на владение пользование и распоряжение частной собственностью. Именно это право образует действительный правовой фундамент свободы человека. Человек-собственник в наибольшей степени волен распоряжаться собой, свободно выбирает род занятий и может всесторонне развивать свою личность. Это важнейшее право обеспечено всеми средствами юридической защиты от посягательства со стороны, как отдельных лиц, так и органов самого государства. Указанные права рассматривались как основополагающие уже первыми конституционными актами. Статья 17 французской Декларации прав человека и гражданина определяет собственность как право неприкосновенное и священное. Запрещалась какая-либо конфискация или реквизиция собственности иначе как в строго установленных законом случаях (как правило, по приговору суда или в военных целях). Типичной в этом отношении является ст. 11 бельгийской Конституции 1831 г., которая гласит: «Никто не может быть лишен своей собственности иначе как для общественной пользы, в случаях и в порядке, которые установлены законом, и при условии справедливого предварительного возмещения».

Подробная характеристика содержалась в Конституции Франции 1793 г.: «Статья 16. Право собственности состоит в принадлежащей каждому гражданину возможности пользоваться и располагать по усмотрению своим имуществом, своими доходами, плодами своего труда и своего промысла.

Статья 17. Гражданам не может быть воспрещено заниматься каким угодно трудом, земледелием, промыслом, торговлей.

Статья 19. Никто не может быть лишен ни малейшей части своей собственности без его согласия, кроме случаев, когда этого требует установленная законом необходимость, и лишь под условием справедливого и предварительного возмещения».

В конституциях, принятых после Первой мировой войны, собственность более не является священной, на нее возлагается общественная функция, провозглашается тезис о возможности социализации собственности. Собственность может быть экспроприирована, но основой такого отчуждения стала ее «социальная польза», «общий интерес» и т. п.

Стихийное развитие капитализма порождало все более разрушительные кризисы. Это требовало от государства интенсивного включения в хозяйственную жизнь, что и отразилось в вышеуказанных конституционных формулах, относящихся к собственности.

В конституциях, принятых после Второй мировой войны, заметны существенные новеллы, обусловленные усилением регулирующей роли государства в экономике и социальной жизни, а также распространением в западноевропейских странах и позднее в ряде стран, освободившихся от колониальной зависимости, социалистических идей.

Мы наблюдаем в конституциях этого периода положения о допустимости национализации частной собственности применительно к целым отраслям, что и имело место на практике, положения о планировании развития народного хозяйства и т. п. Например, ст. 43 итальянской Конституции установила, что в целях общей пользы закон может первоначально резервировать или же посредством экспроприации при условии возмещения передать государству, публичным учреждениям или сообществам работников, либо пользователей, определенные предприятия или категории предприятий, относящиеся к основным публичным службам или к источникам энергии либо находящиеся в монопольном положении и представляющие важный общий интерес.

Но не все конституции этого периода столь категоричны. Составители датской Конституции, например, установив в предложении третьем ч. 1 ст. 73, что изъятие собственности по причине общественной необходимости допускается только в порядке, установленном законом, при условии полной компенсации собственникам, сочли эту гарантию недостаточной и предусмотрели в ч. 2, что в случае принятия законопроекта об экспроприации 1/3 депутатов парламента может потребовать не передавать законопроект на одобрение Короля до проведения новых выборов и повторного принятия законопроекта. Но и этого оказалось мало. Согласно ч. 3 этой статьи законность экспроприации и размер компенсации могут быть оспорены в суде, причем спор о размере компенсации может быть в соответствии с законом передан в суд, созданный специально для этой цели.

Так, согласно включенной в 1969 г. в Федеральную конституцию Швейцарской Конфедерации 1874 г. ст. 22-тер, «в пределах своих конституционных полномочий Конфедерация и кантоны могут законодательным путем по мотивам публичного интереса предусмотреть экспроприацию и ограничения собственности» (ч. 2) с тем, что «при экспроприации и равноценных экспроприации ограничениях собственности обязательно полное возмещение» (ч. 3). Новая Конституция этой страны, принятая в 1999 г., повторив в ст. 26 соответствующие положения, опустила ссылку на публичный интерес и на обязательность законодательной формы в случаях экспроприации и ограничения собственности:

«1. Собственность гарантируется.

2. Экспроприация и равнозначное ей ограничение собственности возмещаются полностью».

Согласно ст. 30 македонской Конституции гарантируются право собственности и право наследования. Собственность создает права и обязанности и должна служить благу индивида и сообщества. Собственность и вытекающие из нее права ни у кого не могут быть изъяты или ограничены, кроме случаев, когда этого требует установленный законом публичный интерес. В случае экспроприации собственности или ее ограничения гарантируется справедливое возмещение, которое не может быть ниже рыночной стоимости.

В соответствии с ч. 3 ст. 41 румынской Конституции, предусматривается на случай экспроприации возмещение не только справедливое, но и предварительное. Для работ, представляющих общий интерес, публичные власти могут использовать недра любой недвижимости с возмещением собственнику нанесенного этим ущерба (ч. 4). Размер возмещения при экспроприации или использовании недр согласовывается с собственником, а при недостижении согласия спор разрешается судом (ч. 5). Право собственности обязывает к соблюдению требований охраны окружающей среды и обеспечению добрососедства, а также иных требований, предъявляемых собственнику законом или обычаем (ч. 6). В 2003 г. указанная статья была дополнена Положением. «Частная собственность в равной мере гарантируется и охраняется законом независимо от ее носителя. Иностранные граждане и апатриды могут приобретать право частной собственности на земельные участки только на условиях, вытекающих из присоединения Румынии к Европейскому Союзу и к другим международным договорам, в которых Румыния является стороной, на основе взаимности на условиях, предусмотренных органическим законом, а также путем законного наследования».

Свобода экономической деятельности (хозяйственной инициативы) как правило, отдельно не провозглашается, но вытекает из права частной собственности, закрепленного в современных конституциях. Так, некоторые конституции содержат позитивное провозглашение этой свободы, как мы видели выше в дополнении к румынской Конституции. Согласно ст. 38 Конституции Испании «признается свобода предпринимательства в рамках рыночного хозяйства. Публичные власти гарантируют и поощряют ее осуществление и защиту производства в соответствии с требованиями общей экономики и, в соответствующем случае, планирования».

«Свобода предпринимательства и рынка — основа экономического строя Республики гласит ст.49 Конституции Хорватии.

Государство обеспечивает всем предпринимателям одинаковое правовое положение на рынке. Монополии запрещаются.

Республика поощряет экономический прогресс и социальное благосостояние граждан и заботится о хозяйственном развитии всех своих краев.

Права, приобретенные вложением капитала, не могут быть уменьшены законом или другим правовым актом.

Иностранному вкладчику гарантируется свободное извлечение прибыли и изъятие вложенного капитала».

После Второй мировой войны Конституциями Италии, Дании, Индии, Японии, Гватемалы, Коста-Рики, Габона, Бангладеш, Марокко, ряда других государств было провозглашено право на труд. В одних конституциях право на труд провозглашается лишь как желание или цель, к которой стремится государство. Примером может послужить ст. 56 политической Конституции Коста-Рики, где говорится: «Труд является правом человека и его обязанностью в отношении общества. Государство должно стремиться к тому, чтобы все люди были заняты честным и полезным трудом, надлежаще вознаграждаемым, и не допускать условий, в какой-либо форме нарушающих свободу или достоинство человека или низводящих труд до положения предмета простой торговли. Государство гарантирует право свободного выбора работы».

Некоторые послевоенные конституции провозглашают также право на равную плату за равный труд и право на отдых, которые иногда рассматриваются как органическое продолжение права на труд. Наиболее четкое выражение эти положения нашли в ст. 36 итальянской Конституции: «Трудящийся имеет право на вознаграждение, соответствующее количеству и качеству его труда и достаточное, во всяком случае, для обеспечения ему и его семье свободного и достойного существования... Трудящийся имеет право на еженедельный отдых и на ежегодный оплачиваемый отпуск; он не может от них отказаться». Иногда основной закон содержит лишь упоминания об этих правах, как, например, в Конституции Уругвая: «Закон признает за каждым занятым трудом рабочим и служащим право на свободу нравственных и гражданских убеждений, справедливое вознаграждение, ограничение рабочего дня, еженедельный отдых и охрану здоровья и нравственности» (ст. 54). Весьма подробно социально-экономические права трудящихся регламентируются в разделе II Конституции Федеративной Республики Бразилии 1988 г.

И еще на одном праве следует в данной связи остановиться. Это — право на коллективные действия в защиту своих интересов, в частности право на забастовку, которое провозглашается либо признается конституционным правом всех демократических стран с оговоркой относительно гарантий функционирования служб, имеющих существенное значение для сообщества (ч. 2 ст. 37 Конституции Испании). Законодательство обычно запрещает забастовки в органах и учреждениях, занятых «обслуживанием» государственного суверенитета (вооруженные силы, офицерский состав служб полиции и безопасности, внешней разведки), а также в службах даже негосударственного характера, остановка работы которых повлекла бы серьезные, если не катастрофические последствия для страны (например, запрещаются забастовки персонала, обслуживающего атомные электростанции). Действующая швейцарская Конституция в ч. 2—4 ст. 28 установила, что споры (имеются в виду коллективные) следует улаживать по возможности путем переговоров или посредничества, а забастовка и локаут допустимы, если касаются трудовых отношений и если этому не препятствуют обязательства сохранять мир в трудовых отношениях или проводить переговоры, причем определенным категориям лиц забастовка может быть запрещена законом.

Особенно распространенным является запрещение всеобщих стачек, политических забастовок, забастовок солидарности, пикетирования. Широко применяется принудительный арбитраж, арест забастовочных фондов, запрещение или прекращение забастовок судебными приказами и многое другое.

В числе экономических завоеваний трудящихся можно назвать также страхование по безработице, пенсионное обеспечение престарелых и инвалидов, охрану женского и детского труда.

Вопрос 5. Механизм реализации права.

Государство всеми силами охраняет посредством законов жизнь, личность, доброе имя и имущественные права каждого гражданина от несправедливых нападений, а в случае необходимости оказывает ему должную защиту.

Ст. 11 Конституции Японии 1947 г. гласит: «Народ беспрепятственно пользуется всеми основными правами человека. Эти основные права человека, гарантируемые народу настоящей Конституцией, предоставляются нынешнему и будущим поколениям в качестве нерушимых вечных прав». Далее в ст. 13 четко сформулирован критерий оценки дееспособности государства по соблюдению конституционных гарантий: «Все люди должны быть уважаемы как личности. Их право на жизнь, свободу и на стремление к счастью является, поскольку это не нарушает общественного благосостояния, высшим предметом заботы в области законодательства и других государственных дел». Следует подчеркнуть, однако, что даже такая детализация конституционного текста не обеспечивает реальности предоставляемого права. Реальность конституционной гарантии обеспечивается ее конкретизацией в соответствующем законе, устанавливающем механизм применения данной гарантии, т.е., обеспечивается другими законодательными актами, а также соответствующими государственными судебными органами. Если последние независимы от других органов государственной власти, то перспектива судебной защиты является гарантией конституционного права. Поэтому Конституция Японии в ст. 76 особо подчеркивает: «Все судьи независимы и действуют, следуя голосу своей совести, они связаны только настоящей Конституцией и законами». Аналогичная формулировка содержится также в Конституции Франции, где в ст. 66 судебная власть названа «хранительницей личной свободы».

Судебные гарантии прав и свобод, первоначально возникшие в англосаксонских странах, в настоящее время получили весьма широкое распространение. В принципе содержание судебных гарантий сводится к двум основным положениям. Во-первых, гражданину предоставляется право прибегать к судебной защите всякий раз, когда его права и свободы подвергаются посягательству со стороны, как государственных органов, так и отдельных лиц. Во-вторых, гражданин наделяется правом обращения в суд с требованием принудительного обеспечения установленных законом прав и свобод, т.е. в данном случае речь идет об осуществлении субъективного права.

Для реализации подобных полномочий суду предоставляется право издания актов, принуждающих к осуществлению соответствующих норм права или обеспечивающих их защиту от посягательства. Например, если какому-либо лицу отказано Министерством иностранных дел или другим компетентным органом в выдаче заграничного паспорта, то это лицо может обратиться в надлежащий суд с требованием издать приказ, обязывающий указанный орган выдать ему заграничный паспорт. В этом же порядке можно оспорить запрещение на проведение митинга, арест газеты, незаконное увольнение с работы и т.д.

Судебные гарантии, если они применяются должным образом, являются действенным средством защиты и обеспечения прав и свобод. Академическая свобода в демократическом государстве предполагает право преподавателя учить своему предмету так, как он считает нужным. Можно сказать, что академическая свобода — это проявление и продолжение права на распространение информации, свободы мысли и слова. Учащимся и их родителям академическая свобода дает возможность выбирать таких преподавателей, чьи взгляды и подходы к изучаемой дисциплине представляются наиболее приемлемыми. Различные взгляды, выражаемые преподавателями, побуждают учащегося самостоятельно мыслить и самостоятельно формировать свои убеждения.

Так, Верховный суд США выступил хранителем академической свободы, когда в 50-е годы двадцатого столетия преподавателям пытались предписывать определенные стандарты, особенно в сфере общественных наук. В решении по делу Свизи против Нью-Хэмпшира председатель суда Уоррен написал: «Значение свободы американских университетов совершенно очевидно. В условиях демократии нельзя недооценивать существенную роль, которую играют те, кто направляет и воспитывает нашу молодежь. Облачение в смирительные рубашки ведущих ученых наших колледжей и университетов подвергло бы опасности будущее страны. Ни одна область знаний не исследована настолько, чтобы нельзя было сделать новых открытий. Это особенно справедливо в отношении общественных наук, где лишь очень мало принципов (если не сказать, что их вообще нет) принято как абсолютные истины. Дело образования не может процветать в атмосфере подозрения и недоверия. Учителя и учащиеся должны всегда пользоваться свободой исследовать, изучать, оценивать, приобретать новый опыт и понимание явлений. Иначе наша цивилизация зачахнет и умрет».[4] Разумеется, свобода преподавания имеет свои пределы, установленные в конституциях. Они сводятся к запрещению внушать учащимся идеи, пропагандирующие насилие, презрение или ненависть к другим людям или народам. Согласно ст. 7 Основного закона Германии все школьное дело находится под надзором государства.

Конституционный принцип разделения властей обеспечивает необходимую независимость судебной власти. Это, в свою очередь, становится фундаментом юридических гарантий прав человека. Суды даже по формальным признакам стоят на страже права и не пропускают дела, если имеются только процедурные нарушения. Так, в США по инициативе судебной власти, введено так называемое правило Миранды, в соответствии с которым полицейский в момент задержания обязан сообщить задержанному лицу перечень его прав. Этот перечень заслуживает цитирования:

«1. Вы имеете право не давать показания (хранить молчание).

2. Все, что вы скажете, может быть и будет использовано против вас в суде.

3. Вы имеете право консультироваться с адвокатом, и он может присутствовать на ваших допросах.

4. Если у вас нет средств на оплату труда адвоката, он, если вы пожелаете, будет назначен до начала допросов.

5. Вы можете воспользоваться этими правами в любое время, и не отвечать ни на какие вопросы, и не делать никаких заявлений».

В случае если полицейский не сообщит хотя бы одно из этих прав, это считается грубейшим процессуальным нарушением, которое само по себе может привести к оправданию в суде. Нужно подчеркнуть реальность этих прав в части, например, предоставления бесплатной адвокатской помощи.

Процессуальная детализация в реализации прав человека, представляется характерной чертой наиболее развитых правовых систем в демократических государствах, является, по сути, показателем реальности в реализации предоставляемых прав. Так, в ст. 17 Конституции Испании говорится: «Каждый задержанный должен быть немедленно и в понятной форме информирован о своих правах и основаниях задержания».

Обобщив все ранее сказанное можно сделать вывод, что механизм реализации права – это систематизированная совокупность государственных органов, осуществляющая реализацию права субъекта правоотношения, независимо от его воли или воли каких-либо должностных лиц, при наличии объективных обстоятельств.

Вопросы для самопроверки:

1. Чем различаются права и свободы, права человека и права гражданина?

2. Как классифицируются права, свободы и обязанности?

3. Можно ли считать коллективные права естественными, прирожденными и неотчуждаемыми? Обоснуйте ваш ответ.

4. Каковы конституционные гарантии равноправия?

5. Для чего нужны конституционные ограничения прав и свобод? Нельзя ли эти ограничения записать только в текущем законодательстве? Как они формулируются в конституциях?

6. Что представляют собой конституционные гарантии прав и свобод? Какая разница в этом отношении между демократическими и социалистическими конституциями?

7. Каково значение гражданства для прав и свобод? Что значит право на гражданство?

8. Что такое филиация, натурализация, экспатриация, экстрадиция?

9. Что такое право на жизнь и физическую целостность? Как вы относитесь к смертной казни, праву на аборт, эвтаназии, использованию стволовых клеток эмбриона в медицинских целях?

10. Какие вам известны права и свободы, связанные с информацией?

11. Каковы проявления и гарантии личной свободы в конституционном праве?

Тема 5. Форма государства в зарубежных странах

Цель изучения темы: в ходе анализа государственно-правовых реалий зарубежных стран необходимо усвоить понятие формы государства и ее значение для последующего исследования государственности в зарубежных странах.

Задачи изучения темы:

· активное применение на практике метода сравнительного правоведения;

· определение связи между формой правления и формой политического режима;

· раскрыть сущность и содержание формы государства, ее основные понятия и категории.

Вопросы темы:

1. Понятие формы государства в зарубежных странах.

2. Конституционное закрепление формы правления зарубежных стран.

3. Монархическая форма правления.

4. Республиканская форма правления.

5. Государственно-правовое закрепление формы территориально – государственного устройства зарубежных стран.

6. Зарубежные унитарные государства.

7. Зарубежные федеративные и конфедеративные государства.

8. Понятие политического режима в зарубежных странах. Демократический, авторитарный и тоталитарный политические режимы.

Вопрос 1. Понятие формы государства в зарубежных странах.

При изучении первого вопроса обучаемым необходимо обратить особое внимание на метод сравнительного правоведения, который позволит уяснить характерные особенности, присущие понятию элементов, определяющих форму государства.

Для этого в ходе анализа государственно-правовых реалий зарубежных стран необходимо усвоить само понятие формы государства и ее значение для последующего уяснения государственности в зарубежных странах.

Сравнительный анализ показывает, что каждому государству присущи индивидуальные черты, отличающие его от любого другого.

Количество таких отличительных признаков зависит от ряда причин, которые можно систематизировать и сгруппировать. Совокупность таких признаков получила название формы государства.

Важнейшими факторами, влияющими на форму государства, являются, прежде всего, характер национально - исторического развития той или иной страны, национальный состав населения и, особенно, компактность его проживания, соотношение социальных сил.

Конституционно-правовая наука под формой государства понимает совокупность его внешних черт, обусловленных внутренним содержанием, проявляемую в форме правления и в форме территориально-государственного устройства и в форме политического режима. Форма правления - это внешнее проявление внутреннего содержания государства, обусловленное местом и ролью высших органов государственной власти. Форма правления зарубежных стран зависит от правового статуса главы государства и его положения по отношению к высшему представительному учреждению. Форма правления весьма существенный атрибут государства, отражающий определенную структуру государственных органов и их взаимоотношения.

Форма территориально-государственного устройства – это территориальная организация государственной власти.

Политический режим позволяет ответить на вопрос, какими методами в государстве осуществляется государственная власть.

Вопрос 2. Конституционное закрепление формы правления зарубежных стран.

Наиболее распространенная форма правления в зарубежных странах - республиканская, Она характеризуется тем, что все высшие органы государственной власти избираются либо непосредственно населением страны, либо представительными учреждениями.

Практика государственного строительства в зарубежных странах знает три основных вида республиканской формы правления, различающихся по месту и роли главы государства в системе государственных органов.

По этому признаку можно выделить следующие виды государств: президентские республики (например, США), парламентские республики (например, Италия) и республики смешанного вида (например, Франция) (в литературе часто встречаются также названия «полупрезидентские республики»).

Достаточное распространение в мире имеет монархическая форма правления, при которой власть в государстве наследуется. А в зависимости от моста и роли главы государства в системе государственных органов монархии делятся на абсолютные и конституционные, кроме того, в мире встречаются теократические и выборные монархии.

Особенности того или иного вида формы правления зависят от национально-исторических условий развития государственности в той или иной стране.

Определенное значение для классификации однотипных по своей социальной сущности государств имеет характер политического режима, который представляет собой совокупность методов и приемов осуществления государственной власти и определяет наличие основных прав и демократических свобод граждан, а также возможность их реализации. Форма правления, как и форма территориально-государственного устройства, практически не оказывают сколько-нибудь заметного влияния на политический режим.

В зарубежных странах форма правления имеют конституционное закрепление. Так, п. 1 ст. 20 Основного Закона Федеративной Республики Германи закрепляет форму государства в ФРГ как федеративную республику. Основной Закон ФРГ закрепляет также основы политического режима страны, пункт 2 статьи 20 гласит: «Вся государственная власть исходит от народа. Она осуществляется народом путем выборов и голосований, а также через специальные органы законодательства, исполнительной власти и правосудия».

Основной Закон ФРГ содержит гарантии сохранения принятой формы государства, так, пункт 3 статьи 79 запрещает изменение положений Основного Закона, закрепляющих форму государства. П. 4 ст. 20 Основной Закон ФРГ предоставляет немцам право оказывать сопротивление всякому, кто попытается устранить этот строй, если иные средства не могут быть использованы.

Подобное конституционное закрепление формы государства в зарубежных странах свидетельствует об особой важности, которую придает законодатель в зарубежных странах вопросам формы государства.

Аналогичные положения, закрепляющие форму государства, имеются в конституциях других зарубежных стран.

Вопрос 3. Монархическая форма правления.

При рассмотрении этого вопроса следует обратить внимание на тот факт, что монархическая форма правления достаточно широко распространена в современном мире. Из двадцати шести зарубежных стран, расположенных в Европе, не считая европейской территории бывшего Союза ССР, одиннадцать – монархии.

Ключевым в понимании разнообразия видов монархий является осознание обучаемым места и роли главы государства (монарха), выражающихся в объеме полномочий монарха.

Монархия - исторически первая форма правления и, как это, на первый взгляд, ни парадоксально, она в некоторой мере повлияла на возникновение республиканских форм правления.

Монархия представляет собой такую форму правления, при которой верховная государственная власть юридически принадлежит одному лицу, занимающему свою должность в установленном порядке престолонаследия. Как следует из определения, важнейшей особенностью монархической формы правления является наследование должности монарха.

В зависимости от объема полномочий, роли и места монарха в системе государственных органов, наличия либо отсутствия в государстве конституции известны несколько видов монархических форм правления. Исторически первым видом монархии, широко распространенным в средние века, была абсолютная монархия. До наших дней сохранилось лишь одно государство с такой формой правления - Саудовская Аравия.

При абсолютной монархии глава государства сосредотачивает в своих руках ничем не ограниченную государственную власть с полной свободой ее осуществления, что влечет за собой бесправие подданных и отсутствие представительных учреждений.

В настоящее время наиболее широкое распространение получила конституционная монархия, В зависимости от объема полномочий главы государства конституционные монархии делятся на парламентарные и дуалистические. К дуалистическим монархиям относится, например, Непал или Эммираты.

Подавляющее большинство европейских монархий, а также Канада, Австралия, Новая Зеландия, Япония и некоторые другие являются парламентарными.

При парламентарной монархии полномочия главы государства закреплены в конституции и значительно ограничены, причем не только в законодательной области, но и в сфере исполнительно-распорядительной деятельности. Правительство формируется парламентом и ответственно перед ним, однако юридически, согласно конституции, например, в Великобритании все полномочия по осуществлению исполнительной власти принадлежат монарху, в силу этого глава правительства назначается монархом.

В случае серьезных разногласий между парламентом и правительством и выражения вотума недоверия последнему либо правительство уходит в отставку, либо монарх распускает парламент и назначает внеочередные выборы.

В парламентарной монархии важную роль играет институт контрассигнатуры, т.е. скрепы акта, выпускаемого монархом, соответствущим министром. Вся ответственность за этот акт в таком случае ложится на правительство.

При парламентарной монархии высшими государственными органами являются: глава государства - монарх, парламент, правительство. Судебная власть, например, в Великобритании, родоначальнице парламентаризма, институционно сливается в своем высшем звене с верхней палатой парламента. Функции государственного управления обусловлены доверием и поддержкой парламента, т.е. власть правительства производна от власти парламента, что вытекает из британской концепции правительства как изначально исполнительного комитета парламента.

«Конституционная система Великобритании в начале XIX столетия оказала существенное влияние не только на установление формы правления в Скандинавских странах, в Бельгии, Люксембурге, Голландии (т.е. в конституционных монархиях), но отчасти и в остальных.... государствах», - считает Йозеф Благож.[5] По мнению М.Дюверже, Франция транспонировала британскую парламентскую систему в республиканские рамки.[6]

Дуалистическая монархия характерна для стран, где социальный состав населения неустойчив, где сохраняются значительные феодальные пережитки. Дуалистическая монархия обладает рядом признаков, в частности, при такой форме правления имеются парламент и монарх, которые делят между собой государственную власть, отсюда название «дуалистическая», т.е. двойственная. При дуалистической монархии глава государства юридически и фактически независим от парламента при осуществлении исполнительной власти. Глава государства назначает правительство, которое в своей деятельности ответственно перед ним. Согласно конституции парламент обладает законодательными полномочиями, однако никаких прав по контролю над деятельностью правительства парламент не имеет. К тому же законодательные полномочия парламента достаточно серьезно ограничены монархом. По конституции ему предоставляется право вето, право назначения в верхнюю палату парламента. Все это свидетельствует о достаточно сильном влиянии монарха на деятельность государства.

До настоящего времени признаки дуалистической монархии имеются в Иордании и в Кувейте, в которых достаточно сильны проявления абсолютизма.

Вопрос 4. Республиканская форма правления.

Республиканская форма правления имеет, достаточно глубокие исторические корни. Наряду с монархией она была известна еще рабовладельческой государственности, например греческие города-государства. В средние века также существовали республики, например Новгородская республика. Однако наибольшего расцвета республиканская форма правления достигла в наше время.

Демократическая республика, пожалуй, одна из самых прогрессивных форм государственности, при которой население, проживающее на территории страны, имеет возможность максимально воздействовать на формирование государственных органов и, в конечном итоге, на управление государством. Хотя, конечно же, такое влияние на государство зависит от политического режима. Другими словами, в данном конкретном случае определяющим является политический режим, а не форма правления. К тому же, как показывает действительность, отличия современной республики от современной парламентарной монархии носят формальный характер.

Для республиканской формы правления характерна выборность высших органов государства. Место и роль высших органов государства в системе государственных органов, а также объем их полномочий позволяют классифицировать республики на парламентские, президентские и полупрезидентские, или смешанные, как их иногда называют в литературе.

К классическим парламентским республикам относится Итальянская Республика.

При парламентской форме правления верховная государственная власть принадлежит парламенту, что выражается в так называемом «суверенитете парламента». Правительство формируется парламентом и ответственно перед ним, оно нуждается в доверии парламента, а если в нем отказано, - подает в отставку. В случае конфликта между правительством и парламентом существенную роль в разрешении его играет глава государства, который может принять отставку правительства и поручить формирование нового правительства новому премьер-министру. Либо отставку не принять, а по просьбе Премьер-министра распустить парламент и назначить новые выборы в парламент.

Другая форма правления - президентская республика - основывается на принципе конкурентности между законодательной и исполнительной властями.

В основе президентской республики США лежит концепция разделения властей Дж. Локка и Ш. Монтескье, которая была достаточно успешно реализована творцами американской конституции А. Гамильтоном, Т.Джеферсоном и Д.Мэдисоном, создавшими систему сдержек и противовесов.

Принцип разделения властей исходит из их взаимной независимости и неответственности друг перед другом, но тщательной сбалансированности их прав и обязанностей. Такой сбалансированности способствует система сдержек и противовесов, которая позволяет различным ветвям власти уравновешивать друг друга и не усиливаться одной власти за счет другой. Например, Президент США, согласно статье 1 Конституции, обладает правом вето на законодательные акты, хотя законодательная власть принадлежит Конгрессу США.

Конгресс выделяет финансовые средства исполнительным структурам, Президент обладает правом назначать судей Верховного Суда по уполномочию и с согласия Сената, верхней палаты парламента США, равно как и членов Правительства.

Верховный Суд США своим решением по делу Marbury v/c Madison (1803) наделил суды правом толковать Конституцию и принимать решения о конституционности законов. Благодаря этому судебная власть становится балансом, уравновешивающим исполнительную и законодательную власти. В соответствии с принципом разделения властей ни одна из них не является ответственной перед другой. Интересным государственно-правовым институтом, закрепленным Конституцией США в статье I, раздела 3 и статье II, раздела 4, является импичмент. Благодаря этому институту законодательная власть может принять решение о привлечении к судебной ответственности высших должностных лиц государства, но не более того, ибо дальше суд вступает в свои права. Подобная система позволяет не только закрепить законодательно-государственные гарантии прав субъектов правоотношений, но и реализовать их.

Определяющими при классификации формы правления Французской Республики являются отношения между правительством и парламентом, между Президентом и правительством, между парламентом и Президентом. Во Франции налицо черты и парламентской и президентской республики. Так, Президент Франции избирается непосредственно населением страны, как в президентской республике, сроком на семь лет.

Согласно статье 5 Конституции Франции, Президент республики следит за соблюдением Конституции, обеспечивает нормальное функционирование государственных органов. Он является гарантом национальной независимости, территориальной целостности и выполнения международных договоров (статья 16).

Если возникает серьезная угроза республиканскому строю, Президент уполномочен принять меры, в зависимости от обстоятельств, после консультации с премьер-министром, председателями палат парламента и Конституционным Советом, причем президент самостоятельно решает, наступили или нет обстоятельства, предусмотренные Конституцией. Таких полномочий нет даже у Президента США.

По сравнению с президентской республикой, где система государственных органов базируется на принципе разделения властей, препятствующем чрезмерному усилению одной из ветвей власти, во Франции Президент обладает правами, предоставленными ему Конституцией, благодаря которым он может подчинить себе парламент либо распустить его.

Результаты анализа взаимоотношений французских парламента и правительства свидетельствуют о неком конституционном ограничении законодательной компетенции парламента закрытым перечнем полномочий; решение всех прочих вопросов передается исполнительной власти (статья 38 Конституции Франции).

Вопрос 5. Государственно-правовое закрепление формы территориально – государственного устройства зарубежных стран.

Тип государства	Краткая характеристика	Примеры
Унитарное государство	· единое, составляющее одно целое, государство; · единая конституция и гражданство; · единая система права органов власти и управления; · делится на административно-территориальные единицы.	Дания, Италия, Польша, Финляндия, Франция, Япония.
Федеративное государство	Объединяет относительно самостоятельные государственные образования, которые [наряду с наличием общих (федеративных) органов и структур] могут иметь: · Собственную конституцию. · Свои правовую и судебную системы. · Свои органы власти. · Свое гражданство и т.д.	Австралия, Бразилия, Германия, Индия, Канада, Мексика, Нигерия, Россия.
Конфедерация	Объединения независимых государств для современного решения общих задач (чаще политических); Неустойчива: Обычно либо распадается, либо развивается в федерацию	Швейцарская конфедерация, Сенегамбия.

На форму территориально - государственного устройства влияют не только национально-историческое развитие государства, но и организация политической власти.

Конституционное (государственное) право зарубежных стран под формой государственного устройства понимает национально-территориальную организацию государства, а также взаимоотношения центральных и региональных государственных органов.

Современному государственному праву зарубежных стран известны три формы территориально-государственного устройства:

· унитарные государства;

· федеративные государства;

· конфедеративные государства.

В каждом конкретном случае форма государственного устройства, существующая в той или иной стране, зависит от целого ряда социальных, исторических, национальных, географических и иных условий. Именно эти условия определяют специфику формы территориально-государственного устройства.

Форма территориально-государственного устройства представляет собой особый вид территориально-государственной организации власти.

В настоящее время науке конституционного (государственного) права зарубежных стран известно несколько форм территориально-государственного устройства.

Первой и наиболее распространенной является унитарная форма. При такой форме государственного устройства государственная власть разделена между центром и административно-территориальными единицами в соответствии с Основным Законом государства - Конституцией, где закрепляется единая система государственной власти и компетенция соответствующих ветвей власти.

В унитарном государстве, как правило, существует жесткая централизация государственной власти.

Национальный вопрос в унитарных государствах решается законодательным путем. Административно-территориальные единицы, в которых компактно проживают национальные меньшинства, могут иметь статус автономии. Причем автономия, в зависимости от степени самостоятельности административно-территориальных единиц, может быть политической либо административной.

Федерация как форма решения вопроса о территориально-политической организации общества имеет достаточно широкое распространение в мире. Характерным для современных федераций зарубежных стран является то, что все они образовались на основе территориального, но не национального принципа.

Любое федеративное государство хотя и состоит из отдельных субъектов (например, штатов, земель, кантонов), нo представляет собой единое, целостное государство и отнюдь не является какой-либо формой объединения отдельных государств. Федерация - это государственно-правовое объединение, в том числе и государств в одно новое союзное государство на основе государственно-правового акта – конституции. Следовательно, федеративному государству присущи все те свойства, что и унитарному государству_, а именно: единая территория, население, живущее на этой территории и власть, действующая на всей территории государства, компетенция которой разделена между федерацией и субъектами федерации, в том числе в формировании систем законодательства (федерации и субъекта федерации).

Конфедерация - редко встречающаяся форма национально-государственного устройства. При конфедерации государства, образующие союз, являются субъектами международного права и сохраняют за собой суверенитет практически в полном объеме. Юридическая природа конфедераций носит международно-правовой характер.

Пожалуй, единственным достаточно стабильным примером конфедерации на сегодняшний день, является Швейцария, хотя некоторые авторы недостаточно обоснованно относят Швейцарию к федерации.

Вопрос 6. Зарубежные унитарные государства.

Обучаемым при ознакомлении с представляемым параграфом следует уяснить, что территориально-государственное устройство - важнейшая черта, характеризующая форму того или иного государства. На форму территориально-государственного устройства влияют не только национально-историческое развитие государства, но и организация политической власти. Наряду с федеративным устройством значительное распространение в мире имеет унитарное.

Большинство зарубежных государств по национальному составу являются однонациональными. В целом ряде стран нация, давшая стране название, составляет подавляющее большинство населения, а национальные меньшинства не проживают компактно, поэтому национальный вопрос решается путем законодательного закрепления равноправия граждан.

Любое государство с территориально-государственным устройством унитарного типа является единым и не содержит самостоятельных государственных образований. Общие черты, характерные для таких государств, можно классифицировать и выделить. К ним относятся:

· единая система органов государственной власти и управления, органов правосудия и надзора;

· единая финансовая система и система денежного обращения;

· единая система законодательства;

· единое гражданство;

· единая территория, которая делится на административно-территориальные единицы.

Структурными элементами такой организации государства являются политико – административно - территориальные единицы, создаваемые на основе объективных экономических политических, социальных, национальных и других факторов.

Политико-административное устройство - это особая форма организации политической власти.

Политико-административное устройство государства в разных странах включает в себя различное число уровней (степеней, или звеньев), причем в некоторых странах наравне с основными уровнями имеются дополнительные. Так, в КНР при общем трехступенчатом административно-территориальном делении (волость, провинция, уезд) имеется четвертая, дополнительная ступень - округ, располагающаяся в промежутке между провинцией и уездом.

Большинство зарубежных государств имеет политико-административное деление, состоящее из двух уровней.

Особым статусом обладают города. В зависимости от численности населения, уровня экономического развития и их роли и места в экономике страны города делятся на:

· столичные или приравненные к ним;

· города центрального подчинения;

· города областного подчинения;

· города районного подчинения.

Разнообразие в системах политического и административно - территориального деление зарубежных государств связано с размерами территории государства, численностью и плотностью населения, его национальным составом и т. д. В ряде государств политико - административное устройство отражает исторически сложившееся административно-территориальное деление.

В некоторых унитарных государствах, где имеются компактно проживающие национальные меньшинства, законодательство предусматривает возможность создания национально-территориальной автономии. В других государствах автономия юридически не закрепляется, но государство гарантирует национальным группам право на их самобытность.

В зарубежных странах существует два вида автономии: административная автономия и политическая автономия.

При политической автономии создается национально-автономное государство, обладающее собственной конституцией, правом издавать законы, единой системой государственных органов и другими признаками государства.

При административной автономии создается национально-территориальное образование, не имеющее важнейших признаков государства, таких, как собственная конституция, система законодательства и государственных органов. Административная автономия находит законодательное закрепление в конституции и других актах соответствующего государства, в состав которого входит это национально - территориальное образование.

Установление и изменение политико - административно - территориального деления относится к компетенции высших органов государственной власти.

Вопрос 7. Зарубежные федеративные и конфедеративные государства.

При изучении представляемого параграфа следует обратить внимание на то, что в основе федерации зарубежных стран лежит, как правило, не нация, проживающая компактно, а территория. К тому же субъекты федерации не имеют права на свободный выход из нее.

Также следует помнить, что федерация отличается от конфедерации юридической природой.

Федерация - это государственно-правовое объединение двух или более государств в одно новое союзное государство. В результате такого объединения появляется государство, имеющее единую систему государственных органов для осуществления полномочий, отнесенных к компетенции федерации. Компетенция федерации определяется соглашением субъектов федерации с последующим ее закреплением в государственно-правовом акте, например в конституции федерации.

Государства с федеративным территориально-государственным устройством устойчиво существуют, если существует равновесие центростремительных и центробежных сил, т.е., социальных и политических сил, стремящихся к объединению, и сил, стремящихся к сепаратизму. Для поддержания такого равновесия в федерациях всегда создавался механизм баланса центробежных и центростремительных сил между центром и территориями. В разных странах он различен в зависимости от национально-исторических условий развития государства. Это хорошо видно на примере США, где подобную роль выполняет федеральная система судов.

Сколько существует государство, столько существует и проблема взаимоотношений центра и территорий. Современная государственность далеко продвинулась в самосовершенствовании, это повлекло изменения в характере взаимоотношений между центром и территориями, особенно в государствах со сложной национально-государственной организацией. В таких странах постоянно существуют две прямо противоположные силы - центростремительная и центробежная. Они находятся в равновесии, но, если такое равновесие нарушается в пользу одной из них под давлением каких-либо факторов, государство изменяется, распадаясь на более мелкие или становится еще более сложным. В любом случае присоединение новых территорий требует создания механизма, который мог бы позволить центру эффективно управлять этими территориями и взаимодействовать с ними.

Принципы организации и деятельности подобного механизма различаются в зависимости от исторических условий развития государства.

Как правило, процесс укрепления государственности любой страны начинается с определения компетенции центра и территорий. Это процесс сложный и достаточно длительный.

Параллельно государственность создает механизм реализации права, который позволяет центру и территориям осуществлять свои права.

Существует несколько правовых теорий, обосновывающих наличие прав центра и территорий, скажем, теория естественного права, получившая достаточно широкое распространение в мире.

Сторонники теории естественного права, среди которых Е.Н. Трубецкой, Б.Н. Чичерин, П.И. Новгородцев, B.C. Соловьев, И.А. Ильин и др. исходят из того, что народ суверенен и обладает всей полнотой власти по управлению государством и обществом. Более того, считают они, народ - это единственный источник власти в государстве и поэтому он участвует в организации и осуществлении этой власти. Подобное взаимоотношение населения и государства в стране получило название народовластия. Народовластие реализуется двумя путями: через непосредственную демократию, когда народ сам непосредственно принимает государственно значимые решения, например, на выборах, референдумах, плебисцитах, и через представительную демократию, когда создается представительный орган, которому избиратели делегируют свои суверенные права по управлению государством.

Таким образом, считают сторонники теории естественного права, власть едина,[7] потому что существует единый источник этой власти. Она дается Богом каждому человеку в виде его естественных прав. И каждый человек, реализуя право, данное ему Богом, создает государство, представляющее собой механизм для реализации этого права, в свою очередь избирает своего представителя и передает ему свои полномочия по управлению государством. Важнейшей задачей государства является уважение прав человека, закрепление их в источниках и создание механизма их реализации.

Роль государства, согласно теории естественного права, по отношению к человеку несколько принижена. Государство имеет служебный характер по отношению к человеку и призвано обеспечить защиту и реализацию его прав.

Отсюда вытекает, что государственное образование, например штат в США, суверенно. Так как народ уполномочил легитимно сформированные государственные органы на управление штатом, последний вправе передать (делегировать) часть своих прав центру, который сможет от имени штата, т.е. народа штата, управлять объединенной территорией.

Если территория передает свои права центру, то однажды она может попытаться забрать их назад. Причин для этого может быть много, как экономических, так и политических. Не важны причины, важны последствия для государства, а они будут разрушительными.

Значит, для того чтобы сохранить целостность государства, необходимо либо каким-то образом закрепить делегирование прав территорий центру, либо создать механизм, который был бы способен, гибко реагировать на ситуации, т.е. осуществлять какие-то оценочные действия подобно суду. В современных государствах существует правовое закрепление делегированных прав и механизма их реализации. Таким государственно-правовым документом, закрепляющим основы государственности, является конституция.

Основой объединения отдельных государств в федерацию может послужить соглашение, однако правовое закрепление федерации, как правило, без права выхода из нее, всегда проводится в государственно-правовом акте.

Анализ понятия федерализма показывает сложность этого явления. Для любой федерации характерны следующие признаки:

1. Наличие двойной системы управления. Существует федеральное правительство и правительство субъекта федерации, причем каждое из них входит в состав независимых систем государственных органов, построенных на единой правовой базе - конституции.

2. Разделение полномочий между федерацией и субъектами федерации. Федерация создается на основе соглашения между независимыми субъектами федерации, по которому часть суверенитета субъектов федерации передается федерации.

Федерация может быть создана и по-другому, например, в Индии провинции вначале законодательным путем [8] получили статус ограниченной автономии, и лишь затем они были сведены в федерацию. К тому же статус субъектов федерации - провинций, которые были обязаны войти в федерацию, и субъектов федераций - княжеств был различен. Княжества могли не присоединяться к федерации. В конечном итоге различия в правовом статусе провинций и штатов были ликвидированы законом «О седьмой поправке к Конституции 1956 года», остаточные полномочия субъектов федерации были переданы федерации согласно статье 248 Конституции Индии.

Американская федерация определяется Верховным Судом США как «нерушимый союз, состоящий из нерушимых штатов».[9]

Федерация в США - достаточно устойчивая форма государственного устройства. Она не может быть ликвидирована по инициативе какого-либо штата, субъекта федерации, или по инициативе федерации без участия субъекта федерации. Точно такой же принцип нерушимости федерации лежит в основе Австралийского Союза, к тому же в Конституции Австралии предусмотрены дополнительные гарантии; так, чтобы изменить границу субъектов федерации, требуется проведения плебисцита среди населения штата.

Субъекты федерации не имеют права на отделение и выход из федерации.

Конфедерация — союз суверенных государств, создаваемый для достижения конкретных целей, при которой объединившиеся государства, полностью сохраняя суверенитет и значительную независимость, передают часть своих собственных полномочий совместным органам власти для осуществления и координации некоторых действий. Так, в соответствии со ст. 1. Конституции Швейцарской Конфедерации: «Объединенные настоящим союзом народы двадцати трех суверенных кантонов Швейцарии, а именно Цюриха, Верна, Люцерна, Ури, Швица, Унтервальдена (Верхнего и Нижнего), Гларуса, Цуга, Фрейбурга, Золотурна, Базеля (Городского и Сельского), Шаффгаузена, Аппенцеля (обеих Рок), Санкт-Гал лена, Граубюндена, Ааргау, Тургау, Тичино, Во, Валлиса, Невшателя, Женевы и Жюры – в совокупности образуют Швейцарскую Конфедерацию». Согласно ст. 2. Конфедерация имеет целью обеспечение независимости Родины от иностранных государств, поддержание спокойствия и порядка внутри страны, охрану свободы и прав членов Конфедерации и повышение их общего благосостояния. Другими словами к компетенции Конфедерации относятся: внешняя политика, связь, транспорт, вооружённые силы. Только Конфедерация имеет право объявлять войну и заключать мир, а также заключать с иностранными государствами соглашения и договоры, в частности таможенные и торговые договоры, гласит ст.8 Конституции. Вместе с тем Конфедерация содействует экономическому развитию территории так, согласно части 1 ст. 23 bis Конституции Конфедерация имеет на хранении запасы зерна, необходимые для обеспечения снабжения страны. А часть 2 этой статьи предписывает Конфедерации поощрять развитие зерновых культур в стране и содействовать их селекции, а также приобретает местное качественное зерно, пригодное для помола, по ценам, которые позволяют его производство. (Часть 3 ст. 23 bis) предписывает Конфедерации обеспечивать поддержку отечественной мукомольной промышленности; охранять также интересы потребителей муки и хлеба. Она осуществляет в пределах своих полномочий наблюдение за торговлей и ценами на зерно, на годную для хлебопечения муку и ценами на хлеб. Конфедерация принимает необходимые меры для регулирования импорта муки для хлебопечения; она может сохранить за собой исключительное право ввоза этой продукции. В случае необходимости, Конфедерация предоставляет мукомолам условия для сокращения их расходов по перевозкам внутри страны. Она принимает в отношении горных районов меры для выравнивания цен на муку.

Кантоны суверенны, гласит ст.3 Конституции, однако они, согласно части 1 ст.6 обязаны испрашивать у Конфедерации гарантию для своих конституций, поскольку согласно пункту а) части 2 ст.6 эти конституции не должны содержать ничего противоречащего положениям Федеральной Конституции Швейцарской Конфедерации.

Конфедерация — самая редко встречающаяся форма государственного устройства. Некоторые политологи даже склонны не считать конфедерацию полноценным, настоящим государством. Форма организации центрального правительства при таком государственном устройстве будет слабой. Она охватывает любые формы взаимодействия государств, которые сохраняют независимость и суверенитет каждой страны.

Вопрос 8. Понятие политического режима в зарубежных странах. Демократический, авторитарный и тоталитарный политические режимы.

В результате изучения представляемого параграфа обучаемые должны уяснить, что политический режим в зарубежных странах не зависит ни от формы государства в целом, ни от формы правления или от формы территориально-государственного устройства в частности. Более того, при одной и той же форме правления политический режим может меняться.

Наука Конституционного права зарубежных стран под политическим режимом понимает совокупность государственно-правовых институтов, выражающую тот или иной метод управления государством. Характер политического режима в любой стране в каждый исторически определенный отрезок времени всегда представляет собой борьбу двух тенденций - реакционной и демократической.

Изначально политический режим отражает соотношение социальных сил в государстве. В зависимости от такого соотношения политический режим может быть демократическим, авторитарным и тоталитарным. В первом случае населению предоставляются легальные возможности влиять на политическую и экономическую жизнь страны. В практическом плане такой режим является либеральным.

Важнейшие признаки демократического политического режима следующие:

1. Наличие легальных возможностей бороться за права и свободы (создание политических партий, других общественных организаций и, т.д.);

2. Наличие широких избирательных прав;

3. Наличие реальных полномочий у представительных органов;

4. Эти признаки находят свое закрепление в конституционном законодательстве зарубежных стран.

Правовое регулирование демократических свобод в зарубежных странах базируется на принципах общего права. Важнейшим признаком общего права является разрешение «делать все то, что не запрещено правом».

Конституционное положение о свободе собраний и объединений основывается на принципе - любое собрание законно, если оно не представляет угрозу «нарушения мира».

Что же такое демократия? Если исходить из того, что демократия - это отсутствие давления, со стороны государства, то, значит, государство и демократия несовместимы. Однако, демократия без государства существовать не может. Благодаря государству создается система институтов, которые позволяют организовать общество и управлять им по воле большинства и выявлять волю этого большинства. При демократии большинство и меньшинство общества обладают равными правами на защиту своих интересов, на отстаивание своих позиций.

Демократическое правление возможно тогда, когда общественно-экономический строй поддерживается большинством населения страны. При демократическом политическом режиме существует правящее большинство и управляемое меньшинство.

Процесс управления, т.е. принятие решений и претворение их в жизнь, а также определение внутренней и внешней политики осуществляется по воле большинства.

При демократическом политическом режиме, во-первых, существуют и активно реализуются избирательные права, во-вторых, легально существует и действует оппозиционная партия, представляющая альтернативную политику.

Современная демократия характеризуется представительностью. Воля населения выражается парламентом и местными представительными органами, при этом формально права всех граждан равны.

Резюмируя все вышесказанное, можно определить демократию как метод осуществления государственной власти, при котором имеются и действуют представительные учреждения, выражающие государственную волю народа; равенство прав субъектов правоотношений, гарантируется возможностью их судебной защиты в открытом судебном слушании; соблюдается выборность представительных учреждений. В основе деятельности всех государственных учреждений и частных структур лежит принцип законности. Есть оппозиционные политические партии и возможность их легальной деятельности.

Кроме демократического политического режима в мире известны также другие виды, например, авторитаризм (фашизм, неофашизм, военная диктатура и т.д.). Известно два пути появления авторитаризма: либо в виде путча, либо реформаторским путем. При переходе от демократии к авторитаризму наблюдается коренное изменение политического режима, например, запрещаются политические партии, особенно опозиционные, ограничивается роль парламента, устанавливается режим личной власти. Отличительной особенностью авторитарного режима является отказ от идеологического подавления противников режима, однако последние крайне ограничены в реализации своих политических прав.

Другим видом политического режима, наиболее реакционным, является тоталитарный политический режим. При тоталитаризме наблюдается открытая террористическая диктатура. Все стороны общественной жизни подчинены жесткому контролю властей, всякое инакомыслие подавляется не только идеологически, но и физическими методами.

Вопросы для самопроверки:

MC900441930

1. Дайте определение понятия политический режим.

2. Какие виды политических режимов известны современному конституционному (государственному) праву зарубежных стран?

3. Какие признаки характерны для демократического политического режима?

4. Перечислите отличительные признаки авторитарного политического режима.

5. Чем отличается тоталитарный политический режим от авторитарного?

6. Сформулируйте определение понятия формы государства.

7. Что такое форма правления?

8. Перечислите признаки, отличающие республику, от монархии.

9. Что такое контрассигнатура,- какова роль этого института. в законотворческом процессе парламентской монархии?

10. Существует ли зависимость между политическим режимом и формой правления государства?

11. Дайте определение формы территориально-государственного устройства.

12. Что такое унитарное государство?

13. Чем отличается конфедерация от федерации?

Тема 6. Избирательное право и избирательные системы зарубежных стран

Цель изучения темы: глубокое усвоение студентами избирательного права как подотрасли конституционного права, изучение избирательного законодательства зарубежных стран, выработка умений проведения анализа правовых явлений в различных электоральных процессах, приобретение студентам правовых знании необходимых им в избирательной деятельности, обеспечить методикой поиска и анализа правовых актов и научить правильному их применению в конкретных жизненных ситуациях.

Задачи изучения темы:

· изучение теоретических основ и исторических традиций электорального права и современных избирательных систем;

· анализ основных институтов избирательного права и системы избирательного законодательства;

· исследование институциональных, процессуальных и процедурных аспектов организации и проведения выборных процессов;

· рассмотрение соответствующих правовых норм и практики их применения;

· формирование представлений о реализации основных конституционных положений в неразрывной связи со всей совокупностью политико-правовых явлений возникающих в конкретных электоральных процессах;

· уметь активно использовать правовые средства в избирательной деятельности;

· формирование базового знания по избирательным отношениям, конституционным гарантиям избирательных прав граждан.

Вопросы темы:

1. Сущность и назначение выборов в зарубежных странах.

2. Понятие избирательного права и его принципы в зарубежных странах.

3. Порядок организации и проведения выборов в зарубежных странах.

4. Понятие и классификация избирательных систем в зарубежных странах.

Вопрос 1. Сущность и назначение выборов в зарубежных странах.

В конституционном праве термином «выборы» обозначается процедура формирования государственного органа или наделения полномочиями должностного лица, осуществляемая посредством голосования управомоченных лиц при условии, что на каждый предоставляемый таким образом мандат могут претендовать в установленном порядке два или более кандидата.

Наряду с выборами существуют другие способы формирования государственных органов и наделения полномочиями должностных лиц, в частности назначение, производимого коллегиально путем голосования управомоченных лиц. Для назначения на каждую должность представляется обычно один кандидат, тогда как смысл выборов заключается по определению в том, чтобы выбрать одного из нескольких или даже многих кандидатов. Правда, иногда нормы конституции или закона требуют, чтобы назначение производилось из нескольких кандидатов, но это имеет место в случаях, когда назначение производится не коллегиальным, а единоличным органом, например президентом.

Посредством выборов формируются различные органы публичной власти — парламенты, главы государств, органы местного самоуправления, иногда правительства, судебные органы. Выборы широко используются для формирования органов общественных объединений, но эти выборы находятся за пределами конституционно-правового регулирования, за исключением тех немногочисленных случаев, когда отдельные виды общественных объединений выполняют публичные функции.

Выборы представляют собой механизм передачи суверенных прав избирателей своим представителям на управление государством и обществом. Тем самым реализуется одно из важнейших прав человека и гражданина. Всеобщая декларация прав человека, одобренная Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций в 1948 г., в ч. 3 ст. 21 установила: «Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования». И было выражено представление международного сообщества о выборах как средстве легитимации власти. Положения Декларации были развиты в Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г., имеющем обязательную силу для государств-участников. Согласно ст. 25 этого Пакта каждый гражданин должен иметь, без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность: а) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; б) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей.

Орган или должностное лицо, получив в результате выборов полномочия, осуществляет их в течение установленного срока. Какова правовая природа подобных полномочий? Вряд ли, однако, правильно считать, что путем выборов избиратели передают избранникам свой суверенитет. Народный суверенитет неотчуждаем. Путем выборов передается лишь право на его реализацию в установленных конституцией пределах. Смысл разделения властей заключается в том, чтобы не допустить сосредоточения всей власти в руках одного государственного органа, пусть даже и выборного. Поэтому ни один орган, будь то парламент или всенародно избранный президент, не может считаться носителем суверенитета народа. Он лишь уполномочен осуществлять свою конституционную компетенцию, притом лишь в течение срока, на который избран. А это означает, что правовая природа выборов депутатов и выборов президента различна. Если в первом случае выборы представляются механизмом делегирования суверенных прав избирателей депутатам, то во втором случае выборы представляются конкурсной комиссией по выбору должностного лица, чья компетенция определена заранее конституцией.

Что же касается законодательной власти, то общепризнанно, что ее легитимность обязательно должна основываться не просто на выборах, но на выборах всеобщих.

Таким образом, благодаря выборам передаются лишь полномочия действовать от имени народа на определенный срок, по истечении которого должны быть проведены новые выборы, т. е. проведено новое уполномочие. В результате новый состав выборного органа отразит мнения, желания, существующие среди избирательного корпуса в новый временной период. Отсюда вытекает другая социальная функция выборов: они служат барометром политической жизни. В процессе их проведения сталкиваются интересы различных политических сил, различные взгляды и платформы, выразителями которых является партии и иные политические объединения. Результаты выборов дают объективную оценку степени их влияния, показывают настроения избирателей, тенденции политической жизни.

Новые выборы могут качественно изменить состав представительных органов, в состав которых войдут депутаты, чья личность и политическая платформа более импонируют избирателям. Но при этом надо иметь в виду, что далеко не всегда избиратели имеют возможность выбрать между хорошим и плохим или между хорошим и лучшим. Не столь уж редко выбор приходится производить между плохим и еще худшим. Отсюда такое явление, как абсентеизм избирателей, т. е. их неявка на выборы. В некоторых государствах, например, в Бельгии существует обязательный вотум, как средство борьбы с абсентеизмом, предусматривающий обязательную явку избирателей на избирательный участок. За неучастие в голосовании предусматривается наказание, вплоть до лишения свободы.

Выборы бывают прямыми и косвенными. В литературе встречается деление на прямые, косвенные и многостепенные выборы. Прямые, или непосредственные, выборы характеризуются тем, что вопрос об избрании решают непосредственно избиратели. Прямыми выборами избираются, как правило, нижние или единственные палаты парламентов (иногда и верхние).

При косвенных выборах воля избирателей опосредуется специальной избирательной коллегией, только для этого и создаваемой. Выполнив эту задачу, коллегия выборщиков распускается.

При многостепенных выборах вышестоящие органы избираются нижестоящими (например, в Австрии Федеральный совет — верхняя палата парламента избирается парламентами земель воля избирателей опосредуется постоянно действующим представительным учреждением, для которого избрание другого органа или должностного лица - лишь одно из полномочий, входящих в его компетенцию. Вместе с тем, как совершенно справедливо отмечает Б.А.Страшун, нe могут депутаты рассматриваться как выборщики, ибо основная их функция другая. Например, французский Сенат (верхняя палата Парламента) избирается коллегией в составе избранных в департаменте депутатов Национального собрания и членов регионального совета (региона, в состав которого входит данный департамент), всех членов генерального совета департамента (представительного органа департаментского самоуправления), представителей от муниципальных советов данного департамента. Последняя, самая многочисленная, категория членов коллегии сама избирается двустепенными выборами, а сенаторы избираются, следовательно, двух и трехстепенными выборами, а значит участие в них депутатов Национального собрания — органа, стоящего на том же уровне управления, что и Сенат, под эту категорию никак не подходит. Получается, что даже косвенными, по данной терминологии, эти выборы могут быть названы с большой натяжкой.

Выборы проводятся в установленные законом сроки. В президентских республиках, где глава государства не имеет права роспуска парламента, парламентские выборы проводятся в строго установленные сроки через определенные промежутки времени. Например, в США в первый вторник после первого понедельника ноября каждого четного года переизбирается целиком весь состав Палаты представителей и одна треть Сената. Такие выборы называются также всеобщими. В них принимают участие все избиратели страны. Однако выборы могут быть частичными, когда необходимо пополнить состав палаты парламента из-за досрочного выбытия отдельных депутатов или ротации части депутатов, если палата обновляется по частям.

В парламентарных республиках (Германия, Италия) и монархиях (Великобритания, Япония, Бельгия, Нидерланды) выборы в парламент обычно проводятся по истечении срока полномочий общенационального представительного органа. Такие выборы называются очередными. В случае же досрочного роспуска парламента главой государства проводятся внеочередные выборы. Таким образом, в этих странах сроки проведения парламентских выборов могут меняться в зависимости от политической ситуации.

Конечно, удельный вес и значение выборов в политической жизни различных стран неодинаковы, он зависит не только от количества выборных органов и должностных лиц, но и от роли и значения самих этих органов. Одним из признаков демократического режима является проведение выборов на альтернативной основе при условии, что гарантируется соблюдение прав кандидатов и избирателей, что политические партии и организации могут на равных основаниях участвовать в избирательной кампании, а в голосовании принимают участие большинство избирателей.

Вопрос 2. Понятие избирательного права и его принципы в зарубежных странах.

В науке конституционного права термин «избирательное право» в зависимости от конкретных обстоятельств предполагает различное содержание, понимается и применяется строго дифференцированно.

Так, объективное избирательное право — это система правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с организацией и проведением выборов органов государства и местного самоуправления. Это один из институтов конституционного права, хотя включает и отдельные нормы других отраслей права — трудового, гражданского, административного, уголовного и др., имеет своим юридическим источником конституции, конституционные и текущие законы, акты парламентов, постановления правительств, указы глав государств, содержащие избирательно-правовые нормы. В ряде стран источниками избирательного права являются также судебные прецеденты, конституционно-правовая доктрина, акты толкования права, обычаи.

Под субъективным избирательным правом понимается субъективное право гражданина стать участником (субъектом) конституционно-правового отношения, возникающего при выборах. Это система правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с участием гражданина в его регистрации в качестве избирателя или кандидата, а также соответствующие обязанности со стороны органов государства на реализацию права гражданина на участие в выборах и голосовании и т.д.

В свою очередь субъективное избирательное право делится на активное (право избирать) и пассивное (право баллотироваться в качестве кандидата) избирательное право.

В основе избирательного права лежат его принципы, т.е., те условия, соблюдение которых на выборах делает эти выборы подлинным волеизъявлением народа.

К числу принципов субъективного избирательного права относятся всеобщие, свободные, равные, прямые (в некоторых случаях косвенные) выборы при тайном голосовании. Например, ч. 1 ст. 38 Основного закона Федеративной Республики Германии 1949 г. гласит: «Депутаты Германского бундестага избираются всеобщими прямыми, свободными, равными и тайными выборами». Согласно ч. 1 ст. 68 Испанской конституции 1978 г. «Конгресс (нижняя палата парламента) состоит из не менее 300 и не более 400 депутатов, избранных всеобщим, свободным, равным, прямым и тайным голосованием на условиях, устанавливаемых законом».

В законах, регулирующих выборы, принципы субъективного избирательного права получают конкретизацию и необходимые гарантии.

Конституции большинства стран, провозглашая всеобщее избирательное право, тем не менее, ограничивают его рядом требований - цензов, которым должен отвечать гражданин для реализации права участия в выборах.

Среди избирательных цензов следует, прежде всего, указать возрастной. Возрастной ценз - это установленное законом требование, согласно которому право участвовать в выборах предоставляется лишь по достижении определенного возраста.

После окончания Второй мировой войны начался процесс снижения избирательного возраста. В Великобритании возрастной ценз был снижен с 21 года до 18 лет Законом о народном представительстве 1969 г., в ФРГ - путем изменения ст. 38 Основного Закона в 1970 г., в США - первоначально Законом об избирательных правах в 1970 г., а затем XXVI поправкой к Конституции в 1971 г., во Франции - Законом N 74-631 от 5 июля 1974 г., в Греции - Законом 1982 г. Снижен возрастной ценз в Италии, Бельгии, Финляндии, Австрии, Нидерландах, Канаде, Австралии и других странах, а в четырех странах — Бразилии, Иране, Никарагуа и на Кубе — правом голоса пользуются с 16 лет. Снижение избирательного возраста привело к существенному расширению избирательного корпуса.

Для пассивного избирательного права возрастные цензы нередко выше. Прежде всего, для кандидатов на выборные должности повсеместно (за очень редкими исключениями) устанавливается более высокий возрастной ценз (23 - 25 лет - в нижнюю палату, 30 - 40 - в верхнюю). А чтобы занять, например, президентскую должность, в Италии требуется достижение 50-летнего возраста. Смысл возрастного ценза в достижении определенной зрелости тому, кому вверяется управление государством или даже небольшой общиной.

К кандидатам предъявляются и дополнительные требования, связанные с неизбираемостью или несовместимостью должностей.

Неизбираемость - это ограничение возможности баллотироваться в качестве кандидата. Различают абсолютную (невозможность баллотироваться во всех избирательных округах) и относительную (запрет баллотироваться в определенных избирательных округах) неизбираемость. Например, члены королевской семьи в Испании не могут быть кандидатами на выборах в Генеральные кортесы. В Мексике губернаторам запрещается баллотироваться в состав Палаты депутатов по округу подведомственного им штата в течение всего времени исполнения своих обязанностей и даже в том случае, если они выйдут в отставку. Нарушение данного требования влечет недействительность выборов и лишение мандата.

Во многих странах отмечается тенденция расширения избирательного корпуса. Так, в ряде стран избирательное право было предоставлено гражданам, проживающим за границей (1985 г. - ФРГ, 1991 г. - Швейцария). В отдельных государствах право участвовать в голосовании получили иностранцы, проживающие в течение определенного срока на территории страны и уплачивающие налоги.

В соответствии с цензом оседлости избирательное право представляется государством только тем гражданам, которые проживают в той или иной местности в течение определенного времени. Этот ценз существует во многих странах, однако его содержание и практическое применение в каждом государстве имеют ряд особенностей. В некоторых странах для получения активного избирательного права на парламентских выборах требуется постоянное проживание в соответствующем избирательном округе (в США - 1 мес., в ФРГ - 3 мес., во Франции - 6 мес., в Канаде - 12 мес.). В ряде стран ценз оседлости не детализируется и сводится к общему требованию иметь постоянное жительство. Например, в Ирландии избиратель обязан иметь «место для сна», в Бельгии - постоянно проживать в коммуне не менее 6 месяцев, в Финляндии - не менее 1 года. Иногда ценз оседлости выражен в косвенной форме: например, в Великобритании избиратель должен зарегистрироваться в течение определенного периода, и если он в это время отсутствовал, то участия в выборах не принимает (это правило имеет ряд исключений).

Ценз пола долгие годы был одним из наиболее прочных и стойких ограничений избирательного права, не позволявший женщинам участвовать в выборах. Понадобилась длительная борьба, чтобы пробить первую брешь. В 1893 г. этот ценз был отменен в Новой Зеландии, затем в течение последующих десятилетий, а особенно после Второй мировой войны - в большинстве стран. Небезынтересно напомнить, что США предоставили избирательные права женщинам в 1920 г., Великобритания - в 1928-м, Франция - в 1944-м, Италия - в 1945-м, Греция - в 1956-м, Швейцария - в 1971 г.

В некоторых странах лишены избирательных прав военнослужащие (обычно рядовые и младший командный состав).

С имущественным цензом тесно связаны образовательный ценз и представляющий собой его разновидность ценз грамотности. Образовательный ценз предполагает допущение к выборам лиц, обладающих установленным объемом образования. По мере того как начальное и затем основное образование становилось бесплатным и обязательным, этот ценз утрачивал свой имущественный характер. Впрочем, в настоящее время он не встречается или почти не встречается. Что же касается ценза грамотности, предполагающего умение читать и писать на государственном языке, а иногда понимать и истолковывать конституцию страны, то он еще наблюдается не столь уж редко, когда речь идет о пассивном избирательном праве. Например, согласно § 4 ст. 14 Конституции Федеративной Республики Бразилии 1988 г., не могут быть избранными неграмотные. Это связано с тем, что участие в политической жизни требует определенной степени умственного развития и образованности, без чего гражданин становится лишь объектом политического манипулирования.

Иногда применяются иные цензы. Так, статья 48 Конституции Италии предусматривает возможность ограничения избирательного права «в случаях недостойного поведения, указанных в законе»; законодательство штатов Алабамы, Коннектикута и Луизианы (США) требует, чтобы избиратель имел «хороший характер»; в Люксембурге лишены активного избирательного права банкроты, содержатели домов терпимости; в Эквадоре — пьяницы, бродяги, мошенники; в Пакистане кандидат в Национальное собрание должен иметь «хорошую моральную репутацию». Если большинство указанных признаков могут быть более или менее точно юридически установлены, то такой критерий, как хорошая моральная репутация, поддается достаточно произвольному истолкованию.

Обычно приостанавливаются избирательные права лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы по приговору суда. Так, согласно ч. 1 ст. 3 британского Акта о народном представительстве 1983 г., «лицо, находящееся в заключении, которое оно отбывает в исправительном учреждении во исполнение приговора, не может голосовать на законном основании на любых парламентских выборах или на выборах в органы местного самоуправления». Кроме того, лицо может быть по приговору суда лишено публичных прав (включая избирательные) либо действие для него этих прав может быть приостановлено без лишения свободы. Например, согласно п. IV и VI части первой ст. 38 Политической конституции Мексиканских Соединенных Штатов 1917 г., права и привилегии граждан (в том числе избирательные права) приостанавливаются, в частности, в случае бродяжничества или систематического пьянства, установленных в предусмотренном законом порядке, а также в результате вынесения окончательного приговора, который предусматривает такое приостановление в качестве меры наказания.

Вопрос 3. Порядок организации и проведения выборов в зарубежных странах.

Выборы, как правило, объявляются указом (прокламацией) главы государства, и с предусмотренного в этом акте срока начинается избирательная кампания, которая завершается обычно в день, предшествующий дню голосования (этот срок либо определен конституцией, либо назван в указе главы государства).

Выборы проводятся по избирательным округам, которые на основании закона учреждаются центральным правительством либо органами власти субъектов федерации. Это территориальные единицы, объединяющие граждан для избрания депутатов в представительные органы государства и местного самоуправления. Они могут образовываться специально, но нередко избирательными округами служат территории субъектов федерации или единиц политико-территориального деления (областей, провинций, городов и т. п.), а иногда исторических территориальных единиц, как, например, французские кантоны. В тех случаях, когда избирательные округа не образуются, вся страна представляет собой единый избирательный округ, как, например, на парламентских выборах в Израиле.

В зависимости от числа избираемых в избирательном округе депутатов избирательные округа делятся на одномандатные (униноминальные) и многомандатные (полиноминальные).

Обычно законодательство предписывает необходимость образования равных округов, с тем чтобы равное число депутатов избиралось от равного числа избирателей или населения, что обеспечивает равный вес голосов избирателей, это вытекает из принципа равного избирательного права. Это значит, что одномандатные избирательные округа создаются с примерно одинаковым числом жителей. Дело в том, что депутат представляет не только избирателей, но и всю совокупность жителей своего избирательного округа.

Порядок разделения территории на избирательные округа имеет весьма важное политическое значение, ибо от этого могут зависеть результаты выборов. Поэтому обычно число и границы избирательных округов определяются законом, а подчас основные его принципы включаются в конституцию. Например, согласно § 2 и 3 ст. 63 Бельгийской конституции 1831 г. в редакции 1994 г. с последующими изменениями, число мест, предоставляемых в Палате представителей (нижней) каждому избирательному округу, должно быть пропорционально численности его населения, для чего численность населения страны делится на 150 (число мест в палате).

В некоторых странах широко распространена такая практика образования избирательных округов, при которой нарушается принцип равного представительства. Подобные манипуляции с избирательными округами получили название избирательной географии, или избирательной геометрии, а в США — «джерримэндерингом» (по имени губернатора одного из штатов Джерри, практиковавшего жульническую нарезку избирательных округов, чтобы дать преимущество своей партии).

Избирательная география получила широкое распространение в США (например, иногда городские округа в 3 - 4 раза превышали по своей численности сельские округа). В 1962 г. Верховный суд США в решении по делу Бэйкер против Карра признал такую практику незаконной и постановил, что все избирательные округа должны нарезаться равными в соответствии с принципом «один человек - один голос».

В Великобритании избирательные округа пересматриваются законом раз в 15 лет по предложению комиссии, возглавляемой спикером Палаты общин. В предложении должны учитываться границы территориальных единиц и округа должны иметь «демографически сравнимое значение».

В Германии определение избирательных округов по выборам в Бундестаг осуществляется согласно Закону о федеральных выборах 1956 г. в редакции 1993 г. назначаемой Федеральным президентом постоянной комиссией по установлению границ избирательных округов, в состав которой входят глава Федерального статистического ведомства, один судья Федерального административного суда и пять других членов. Доклад комиссии представляется федеральному министру внутренних дел, который безотлагательно передает его Бундестагу и публикует в федеральном правительственном бюллетене. При этом соблюдаются следующие принципы образования избирательных округов:

1) соблюдаются границы земель, общин, уездов и городов, выделенных из уездов, которые не должны пересекаться границами избирательных округов;

2) численность населения избирательного округа не должно превышать 15%; если отклонение превысило 25%, границы округа подлежат пересмотру;

3) число округов в землях должно быть по возможности пропорционально численности населения земель;

4) избирательный округ должен представлять собой взаимосвязанную территорию.

Во Франции избирательные округа устанавливаются министерством внутренних дел и утверждаются Парламентом.

Избирательные округа разбиваются на избирательные участки, которые представляют собой территориальные единицы, объединяющие избирателей общим местом голосования. Они имеют чисто техническое значение, и зачастую регулирование их организации осуществляется не законом, а подзаконным актом вплоть до инструкции министерства внутренних дел. По избирательным участкам, как правило, проводится регистрация избирателей; они же являются основной ячейкой, в пределах которой соответствующие органы политических партий проводят непосредственную работу с избирателями.

Регистрация избирателей и составление избирательных списков важнейший этап выборов. Существуют две системы регистрации избирателей. При постоянной системе регистрации избиратель, раз зарегистрировавшись, более не обязан являться для регистрации. Исправления в избирательные списки вносятся лишь в случае смерти, а также изменения места жительства или фамилии избирателя. Такая практика особенно широко применяется в США. Эту систему восприняли все штаты, кроме Северной Дакоты.

При периодической системе регистрации в установленные законом сроки старые избирательные списки аннулируются, избиратели регистрируются вновь и составляются новые избирательные списки. Эта система применяется в Великобритании, Канаде, Франции и других странах.

Для осуществления действий, связанных с избирательной кампанией, учреждаются органы по проведению выборов, на которые возлагается обязанность проведения регистрации избирателей и составления избирательных списков, регистрация кандидатов на выборные должности, проведение голосования, подсчет голосов и определение результатов голосования. В каждой стране существует своя система организации таких органов. Как правило – это территориальные, включая центральные, система которых строится в соответствии с политико-территориальным устройством государства и окружные, действующие в избирательных округах в случаях, когда избирательные округа не совпадают с политико-территориальными единицами.

Участковые избирательные органы обычно обеспечивают регистрацию избирателей либо корректируют ее, организуют голосование и определяют его итоги по избирательному участку. Окружные избирательные органы регистрируют выдвигаемых кандидатов, обеспечивают нормальный ход предвыборной кампании и определяют результаты выборов по избирательному округу. Территориальные избирательные органы при наличии окружных обобщают и опубликовывают результаты выборов на соответствующей территории, а при отсутствии окружных избирательных органов выполняют также их функции. Как правило, руководство или весь состав избирательных органов замещается по должности определенными должностными лицами государственного аппарата. Например, в Бельгии председателем низовой территориальной избирательной комиссии на парламентских выборах является по должности председатель суда первой инстанции или мировой судья. В Германии избирательные органы каждого уровня включают соответствующего руководителя выборов (это обычно чиновник министерства внутренних дел), который назначает избирательную комиссию, из числа избирателей, для которых такое назначение в принципе обязательно, несмотря на безвозмездный характер работы. В Мексике Федеральная избирательная комиссия возглавляется государственным секретарем (т. е. министром) по внутренним делам и включает по одному депутату и сенатору, назначенному соответствующими палатами парламента или его Постоянной комиссией, по одному уполномоченному от каждой национальной политической партии и назначенного комиссией государственного нотариуса, являющегося секретарем комиссии.

Участковые избирательные комиссии назначаются окружными избирательными комитетами из граждан, проживающих в соответствующей избирательной секции.

Во многих странах руководители избирательных органов обладают важными единоличными властными полномочиями в избирательном процессе. Например, в Великобритании председатель окружной избирательной комиссии (Returning Officer) должен извещать о выборах, регистрировать кандидатов, созывать избирателей, принимать избирательные залоги, решать о допустимости кандидатур, объявлять о выдвинутых кандидатах, организовывать голосование по почте, назначать председателей избирательных участков, выдавать избирательные карточки, следить за соблюдением тайны голосования, проверять правильность подсчета голосов, решать вопрос о действительности бюллетеней, устанавливать результаты голосования и др.

Важным этапом избирательной кампании является выдвижение кандидатов в депутаты, т.е. определение круга лиц, из числа которых будут избраны депутаты. Существует несколько способов и методов выдвижения кандидатов в депутаты.

Прежде всего, самовыдвижение. Например, во Франции лицо, желающее баллотироваться в депутаты Национального собрания, подает в префектуру департамента заявление с указанием своей фамилии, имени, даты и места рождения, места жительства и профессии, тех же сведений о своем заместителе и письменное согласие последнего выступить в данном качестве, а также вносит избирательный залог.

Второй способ - выдвижение группами избирателей. Так, в Бельгии список кандидатов в депутаты Палаты представителей должен иметь подписи (в зависимости от избирательного округа) от 200 до 500 избирателей или не менее трех парламентариев, чей срок полномочий заканчивается, а предложение о кандидате в сенаторы — не менее 100 избирателей или трех парламентариев, чей срок полномочий истекает. В Дании лицу, желающему стать кандидатом в депутаты Фолькетинга (парламента), необходимы подписи не менее 25 избирателей соответствующего избирательного округа. В Польше лицу, решившему стать сенатором, необходимо получить в поддержку своей кандидатуры не менее 3 тыс. подписей избирателей соответствующего воеводства (территориальной единицы областного уровня).

Достаточно часто используется выдвижение политическими партиями либо иными общественными объединениями. Такой порядок предусмотрен для выдвижения кандидатов в состав Бундестага Германии, Национального совета Австрии, Эдускунты Финляндии, и др.

После завершения всех подготовительных этапов наступает время голосования. Голосование, т.е. подача голосов за выдвинутых кандидатов, обычно осуществляется лично. Законодательство отдельных стран допускает в некоторых случаях голосование по почте, по доверенности (для отсутствующих избирателей), а также голосование представителей за неграмотных и больных.

Так, Конституция Италии (ст. 48) постановляет, что осуществление голосования является гражданским долгом (т.е. его невыполнение влечет лишь моральную санкцию - общественное порицание). В Бразилии и Люксембурге лица, уклоняющиеся от участия в голосовании, подвергаются денежному штрафу, а законодательство Австрии предусматривает в этом случае четырехнедельное тюремное заключение или штраф. Все эти меры направлены против неучастия граждан в выборах, добровольное неучастие в выборах - называется абсентеизмом.

Важнейшей гарантией свободного волеизъявления является тайное голосование, предусматривающее порядок подачи голосов, при котором избиратель заполняет бюллетень в изолированном помещении и лично опускает его в урну. В настоящее время тайное голосование введено во всех демократических странах.

Технически голосование осуществляется посредством подачи бюллетеня. В зависимости от избирательной системы, структуры бюллетеня, правил подачи голоса избиратель либо вычеркивает фамилии неугодных ему кандидатов, либо против имени кандидатов проставляет отметками свои предпочтения. Бюллетень - это наиболее распространенный документ для голосования, принятый в большинстве стран. США используются машины для голосования, ручной подсчет бюллетеней используют для контроля в случае спора.

Во многих странах всеобщие выборы проводятся только в нерабочие дни. Например, в Австрии, согласно ч. 3 ст. 26 Федерального конституционного закона, день выборов в Национальный совет (нижнюю палату парламента) должен приходиться на воскресенье или иной общий день отдыха. Но есть и другие решения. В США день всеобщих выборов — первый вторник после первого понедельника ноября каждого високосного года. Это продиктовано различным подходом к принципу свободы выборов. Австрийский Федеральный конституционный закон стремится обеспечить избирателям наилучшие возможности для реализации своего права голоса. В США же исходят из того, что участие в голосовании — дело самого избирателя: захочет проголосовать, так найдет время сделать это и в рабочий день.

Голосование является этапом, завершающим избирательную кампанию, после чего приступают к подсчету голосов и определению результатов выборов.

Вопрос 4. Понятие и классификация избирательных систем в зарубежных странах.

Важную роль в осуществлении выборов играют избирательные системы, от характера которых во многом зависит исход выборов должностных лиц - от президентов до муниципальных чиновников. Избирательная система представляет собой совокупность установленных законом правил, принципов и критериев, с помощью которых определяются результаты голосования. Другими словами, избирательная система – это способ легитимизации результатов выборов. Введение той либо иной избирательной системы в определенной мере является результатом соотношения политических сил в обществе.

Существует несколько видов избирательных систем. Те избирательные системы, которые для определения результатов голосования применяют принцип большинства, называются мажоритарными (от франц. majoritee). Согласно правилам мажоритарной избирательной системы, избранным по избирательному округу считается тот кандидат или список кандидатов, который получил установленное большинство голосов. Различают три основных вида мажоритарной системы: абсолютного, относительного и квалифицированного большинства.

При избирательной системе абсолютного большинства избранным считается кандидат, набравший 50% плюс один голос. Однако, голоса не поданные за этого кандидата пропадают, в этом первый недостаток такой системы.

Второй недостаток системы заключается в том, что она выгодна лишь крупным партиям, малые же партии при такой системе не имеют успеха. Наконец, третий недостаток данной системы в том, что она нерезультативна. В случае если ни один кандидат не получит абсолютного большинства голосов или несколько кандидатов наберут их одинаковое количество, для выявления победителя потребуется перебаллотировка (второй тур выборов). Из числа ранее баллотировавшихся кандидатов в новый бюллетень вносятся фамилии двух из них, набравших наибольшее число голосов.

Много критики получает мажоритарная избирательная система абсолютного большинства за большие потери голосов. Однако, в литературе отмечается основное ее достоинство в том, что она позволяет создать прочное, стабильное правительство, опирающееся на надежное большинство в парламенте. Хотя она и не является подлинным индикатором политической жизни государства.

Несколько иной характер носит мажоритарная система относительного большинства, используемая во многих странах (США, Великобритания, Индия и т.д.). При такой системе избранным считается тот кандидат (или список кандидатов), который набрал голосов больше, чем каждый из его противников в отдельности. Такая система всегда результативна, т.к. кто-нибудь всегда набирает относительное большинство (если несколько кандидатов набрали одинаковое количество голосов, то вопрос решается жребием или по старшинству). Мажоритарная система относительного большинства всегда обеспечивает стабильность правительства и парламента, но она не выгодна малым партиям, которые лишаются представительства в парламенте.

Мажоритарной избирательной системе относительного большинства выборы выгодна для одномандатных округов. При этом если в округе выдвинут только один кандидат, то голосование вообще не проводится, т.к. для его избрания достаточно одного голоса (а он может проголосовать за себя сам).

Мажоритарная система квалифицированного большинства требует для избрания набрать установленное в законе число голосов, отличное от абсолютного большинства. Так, чтобы быть избранным в Сенат Италии требуется набрать 62% голосов, а кандидату на пост Президента Коста-Рики необходимо набрать 40% плюс один голос избирателей (ст. 138 Конституции).

Иной принцип подсчета голосов несут в себе пропорциональные избирательные системы, существующие сейчас во многих зарубежных странах (Финляндия, Швейцария, Швеция, Норвегия, Австрия, Бельгия).

Главное отличие пропорциональных избирательных систем от мажоритарных состоит в том, что они строятся не на принципе большинства, а на принципе пропорциональности между полученными голосами и завоеванными мандатами. Применение пропорциональных систем позволяет добиться относительного соответствия между количеством голосов и количеством мандатов.

При пропорциональной системе создаются большие многомандатные округа, что позволяет выявить преимущества этой системы.

Выборы при пропорциональной системе проводятся по партийным спискам. Каждая партия формирует свой список кандидатов на выборные должности, и избиратель голосует за список своей партии целиком, хотя иногда ему предоставляется возможность определить свое отношение к кандидатам в списке.

После подсчета голосов определяется избирательный метр, или квота, т.е. наименьшее число голосов, необходимое для избрания одного депутата. Квота может определяться как для каждого округа в отдельности, так и для всей страны в целом. Применяются различные методы определения избирательного метра (квоты), причем некоторые из них сопряжены с довольно сложными математическими расчетами.

Простейший способ определения квоты был предложен около 100 лет назад английским ученым Т. Хэром. Согласно этой системе квота (Q) определяется посредством деления общего числа поданных по данному округу голосов (X) на количество подлежащих распределению мандатов (Y), т.е. по формуле: Q = X: Y.

Распределение мандатов между партиями производится делением полученных ими голосов на квоту. Недостаток системы Т. Хэра состоит в том, что она, за редкими исключениями, не позволяет распределить сразу все мандаты, что требует дополнительного способа распределения оставшихся мандатов. Существует метод наибольших остатков, согласно которому оставшиеся мандаты передаются партиям, имеющим наибольшие остатки неиспользованных голосов, образовавшиеся при первом распределении.

Метод, разработанный Х. Друпом, устраняет недостатки предыдущей системы, он предполагает определение квоты путем деления общего числа поданных голосов на количество мандатов плюс натуральный ряд чисел по формуле: Q = X: (Y + n). Незначительная коррекция (плюс 1) теряет эффективность с увеличением количества мандатов, замещаемых в округе. Для усиления эффекта необходима большая коррекция (плюс 2 или 3). При определении квоты по системе Х. Друпа приходится производить расчеты до тех пор, пока не будет получена квота, позволяющая распределить все мандаты без остатка.

В некоторых странах, например в ФРГ или в Швеции применяется метод наибольшей средней, предложенный бельгийским ученым В. Д'Ондтом. Этот метод предполагает, что голоса, поданные за каждый партийный список, последовательно делятся на ряд чисел 1, 2, 3, 4, 5, 6 и т.д. Полученные результаты распределяются по убывающей - от большего к меньшему строго по порядку. То частное, которое занимает в этом ряду убывающих чисел порядковое место, равное числу депутатов, подлежащих избранию от данного округа, и будет квотой.

Например, От округа избираются 14 депутатов, в выборах принимают участие пять партий, каждая из которых получила: A - 1700 голосов, B - 2300, C - 4100, D - 900 и E - 5200. Разделим голоса, полученные партиями, на ряд чисел, чтобы получить количество частных, превышающее число 14. Полученные частные располагаются по убывающей, что позволяет установить, что 14-е место по порядку занимает частное 860. Оно и будет квотой. Делим голоса, полученные партиями, на квоту и устанавливаем, что партии получили следующее количество мандатов: A - 1, B - 2, C - 4, D - 1 и E - 6. Все мандаты распределены.

Название партии	Кол-во голосов	Результаты деления на
Название партии	Кол-во голосов	1	2	3	4	5	6
A	1700	1700	850	566	425	340	283
B	2300	2300	1150	766	575	460	383
C	4100	4100	2050	1366	1025	20	683
D	900	900	450	300	225	180	150
E	5200	5200	2600	17331	300	1040	866

В Ирландии, Австралии, Мальте применяется пропорциональная система представительства посредством единого передаваемого голоса. Согласно этой системе каждый избиратель имеет один голос. Получив бюллетень, он проставляет против имен кандидатов свои предпочтения, выраженные соответствующими цифрами, кого он желает видеть в первую очередь, кого - во вторую и т.д. По окончании голосования подсчитываются первые предпочтения, полученные каждым кандидатом, и определяется квота по системе Х. Друпа.

Кандидат, первым набравшим квоту, при подсчете первых предпочтений, считается избранным, полученные им избыточные голоса по первому предпочтению делятся между остальными кандидатами в соответствии с количеством голосов, полученных ими по второму предпочтению. Голоса кандидата, набравшего наименьшее число первых предпочтений, также распределяются между остальными, а сам этот кандидат отстраняется от участия в дальнейшем распределении мандатов. Эти операции - передача излишков и распределение голосов наименее успешных кандидатов - продолжаются до тех пор, пока все мандаты не будут распределены. Голоса, поданные за наименее популярных кандидатов, при этой системе формально не пропадают, а передаются тем кандидатам, которые имеют наибольшие шансы набрать квоту.

Применяется два основных правила распределения мандатов внутри партийного списка. Суть правила связанных списков в том, что порядок расположения кандидатов в списке определяется самой партией. Избиратель голосует за весь список и не может влиять на порядок размещения в нем кандидатов.

Правило свободных списков ликвидирует этот недостаток. Оно позволяет избирателю, проголосовавшему за весь список целиком, выразить свое отношение к кандидатам, проставив против их имен цифрами или иным способом свои преференции, т.е. указать, кого он желает видеть избранным в первую очередь, кого во вторую и т.д. При этом избранными оказываются не те кандидаты, которые стоят во главе списка, а те, которые набрали наибольшее число преференций. Это правило действует в Швеции, Австрии, Швейцарии и некоторых других странах.

Вместе с тем существуют способы искажения пропорциональной избирательной системы, например, панаширование (от франц. panachage - смесь, прослойка). В этом случае избирателю предоставляется несколько голосов в соответствии с числом подлежащих замещению вакансий. Он может подать их как за один список, так и за депутатов из разных списков.

Другим распространенным способом искажения пропорциональной системы является соединение списков, или блокирование партий, на выборах. В этом случае объединенный список блокирующихся партий рассматривается по отношению к другим партиям как единый, а полученные мандаты затем делятся между блокировавшимися партиями в соответствии с полученными ими голосами. Блокирование может проводиться либо заранее, либо на этапе подсчета голосов.

В некоторых странах используется смешанная избирательная система, которая допускает одновременное использование элементов различных избирательных систем. Это связано со стремлением уменьшить негативные последствия применения мажоритарной либо пропорциональной системы в чистом виде. Данная избирательная система применяется в ФРГ, Италии, Японии, Австралии.

Как правило, она означает параллельное использование различных систем; так, Палата депутатов в Мексике состоит из трехсот депутатов, избираемых по мажоритарной системе относительного большинства, и ста депутатов, избираемых на основании пропорциональной системы.

Значительное многообразие избирательных систем, используемых для определения результатов выборов, вызвано во многом соотношением политических сил в государстве.

Вопросы для самопроверки:

1. Понятие «избирательное право».

2. Основные избирательные цензы.

3. Особенности разных видов выборов.

4. Организация и порядок проведения выборов.

5. Выдвижение кандидатов в депутаты и на другие выборные должности.

6. Понятие «избирательная система», виды избирательных систем.

7. Отличие мажоритарной избирательной системы абсолютного большинства от мажоритарной избирательной системы относительного большинства.

8. Особенности пропорциональной избирательной системы.

9. Референдум, его виды.

10. Понятие панаширования.

Тема 7. Парламент в зарубежных странах

Цель изучения темы: является уяснение студентами роли общенационального представительного учреждения в демократическом обществе. Дать студентам правовые знания необходимые им для уяснения того, что парламент как носитель верховной законодательной власти занимает привилегированное положение в системе высших органов государственной власти. Обеспечить методикой поиска и анализа правовых актов и научить правильному их применению в конкретных жизненных ситуациях.

Задачи изучения раздела:

· изучение теоретических основ и исторических традиций развития парламентаризма;

· анализ основных полномочий парламента;

· исследование институциональных, процессуальных и процедурных аспектов организации и осуществления парламентских процессов;

· рассмотрение соответствующих правовых норм и практики их применения;

Учебные вопросы темы:

1. Парламент и парламентаризм.

2. Порядок формирования парламентов и статус депутатов.

3. Классификация парламентов.

4. Полномочия парламента.

5. Законодательный процесс.

Вопрос 1. Парламент и парламентаризм.

Единственным органом в государстве, способным трансформировать волю народа в волю государства является общенациональное представительное учреждение демократического общества – парламент. Он имеет многовековую историю, которая уходит своими корнями в XII - XIII вв. В это время возникли английский Парламент, испанские Кортесы. Однако современный парламент демократического государства качественно отличается от сословных представительных учреждений эпохи феодализма. Поэтому и сама его история и развитие парламентаризма начинается с эпохи буржуазных революций.

Согласно теории конституционализма парламент в любой демократической стране, является носителем верховной законодательной власти и занимает привилегированное положение в системе высших органов государственной власти. Так, американская Конституция постановляет: Конгресс является носителем законодательной власти. Подобное же положение содержит ст. 36 Конституции Аргентины: «Законодательная власть нации предоставляется Конгрессу». Статья 26 Конституции Греции устанавливает: «Законодательная власть осуществляется Палатой депутатов и Президентом Республики». В несколько иной форме эта мысль выражена в ст. 70 итальянской Конституции: «Законодательная функция осуществляется совместно обеими палатами». Достаточно ясно определяет юридический статус Парламента Конституция Японии: «Парламент является высшим органом государственной власти и единственной законодательной властью государства». А ст. 4 Конституции Федеративной республики Бразилии 1988 г. гласит: «Законодательная власть осуществляется Национальным конгрессом, который состоит из Палаты депутатов и Федерального сената».

Согласно букве демократических конституций парламент является верховным законодательным органом государства, однако, в действительности его реальные полномочия иные.

В парламентарных странах на все стороны деятельности парламента оказывает сильное влияние правительство, которое монополизировало право законодательной инициативы.

В президентских республиках парламент юридически более независим. Он не может быть распущен президентом, законодательная инициатива принадлежит только депутатам. Тем не менее, у президентов и в этих случаях имеется богатый арсенал средств воздействия на парламент.

В тех странах, где существует конституционный контроль (США, Италия, ФРГ, Франции, Япония, Индия, Австралия и др.), любой акт парламента может быть отменен в случае несоответствия его конституции.

Парламент и парламентаризм - понятия взаимосвязанные и взаимообусловленные, но отнюдь не тождественные.

Парламентаризм - это особая система осуществления государственной власти, которая характеризуется разделением труда, законодательного и исполнительного, при привилегированном положении парламента, обладающим права контроля над деятельностью правительства, не вмешиваясь в его функции.

Парламентаризм не может существовать без парламента, его основой является именно сильный и полновластный парламент. Но парламентаризм есть в то же время высшее качество парламента, которое может им утратиться. Парламент может существовать без существенных элементов парламентаризма, что характерно для авторитарных режимов.

Юридическим выражением парламентаризма является контроль парламента над деятельностью правительства. Этот контроль по-разному осуществляется в парламентарных странах и президентских республиках, но в любом случае он является определяющей чертой парламентаризма и именно в нем находит свое выражение привилегированное положение парламента. Хотя в президентских республиках отсутствует институт парламентской ответственности, им известны определенные формы контроля над деятельностью правительства.

Парламентаризм возник и оформился в столкновений парламента и правительства. Такая борьба шла с переменным успехом. В какой-то степени демократизация избирательного права шла параллельно с увяданием парламентаризма и падением роли представительных учреждений. На первый план выдвигались правительства, практически осуществлявшие как исполнительную, так и влиявшие на законодательную власть.

Современные парламенты в ряде стран (Франция, Финляндия, США, Израиль) начинают возвращать себе утраченные позиции. Этот процесс по-разному проходит в различных странах, ему известны подъемы и спады. К примеру, в V Республике Франции после ухода Президента Ш. де Голля постепенно начался процесс возрастания реальных полномочий Национального собрания и восстановления парламентаризма. Этот процесс наиболее полное выражение получил в годы пребывания у власти Ф. Миттерана.

Парламентаризм – неотъемлемое качество демократического государства.

Вопрос 2. Порядок формирования парламентов и статус депутатов.

Существует определенная зависимость между структурой высшего представительного органа и способом его формирования. Как правило, нижние палаты парламентов, как и однопалатные парламенты, формируются посредством прямых выборов. Что касается формирования верхних палат, то здесь существует несколько способов.

Так, во Франции, Норвегии и Индии верхняя палата формируется посредством непрямых (многостепенных или косвенных) выборов.

238 членов Совета штатов индийского Парламента (12 членов этой палаты назначаются Президентом) избираются выборными членами законодательных собраний штатов по пропорциональной системе представительства посредством единого передаваемого голоса, т.е. путем двухстепенных выборов.

Посредством трехстепенных выборов в основном формируется Сенат V Французской Республики. Сенаторы избираются депутатами Национального собрания, депутатами генеральных советов департаментов и делегатами муниципальных советов.

В некоторых странах верхняя палата формируется посредством прямых выборов, хотя и с некоторыми особенностями.

Так, Сенат, верхняя палата Конгресса США избирается непосредственно населением, но не по территориальным избирательным округам, как члены Палаты представителей, а от каждого штата по два сенатора по мажоритарной избирательной системе относительного большинства.

Сенат Итальянской Республики избирается посредством прямых выборов на уровне областей. Количество мандатов зависит от численности населения области, но существует нижний количественный предел - не менее 7 сенаторов. Весь состав Сената формируется на основании смешанной избирательной системы: три четверти сенаторов избираются в одномандатных округах по мажоритарной системе относительного большинства, а четвертая часть - по партийным спискам по пропорциональной системе.

Смешанная избирательная система применяется и при выборах верхней палаты японского Парламента - Палаты советников: 152 депутата этой Палаты избираются по префектурным избирательным округам (в Японии 46 префектур), а остальные 100 - от общенационального избирательного округа.

В Великобритании существует своя система формирования верхней палаты Британского парламента – Палаты лордов или Палаты пэров. Палата пэров назначается главой государства из дворян, а также из епископов и архиепископов англиканской церкви – духовные пэры, их 27. Кандидат должен иметь титул как минимум барона. Пэрство пожизненно. В соответствии с Актом о Палате лордов 1999 года наследование места в палате пэров было отменено. Отказ от наследственного пэрства имел своей целью, прежде всего, ввести в верхнюю палату лордов, способных к активной парламентской работе.

Бундесрат, Верхняя палата Парламента Германии, формируется назначением и состоит из членов, назначаемых правительствами земель из своего состава.

Сенат Бельгии, Сенат Ирландии формируются смешанным путем, при котором в разных вариантах сочетаются элементы выборности, назначения и наследственности. Практика показывает, что способ формирования верхней палаты парламента, влияет как на роль соответствующей верхней палаты, которую та играет в парламентской деятельности, так и на ее компетенцию.

При сопоставлении метода формирования верхних палат с объемом их компетенции и правовым статусом, выявляется следующая закономерность: чем дальше процесс формирования этих палат отстоит от избирательного корпуса, тем меньше объем их полномочий. Самые сильные и влиятельные верхние палаты Сенат США, Сенат Италии, Палата советников Японии избираются прямыми выборами. Слабые же верхние палаты Палата лордов, Совет штатов Индии, бундесрат формируются без участия избирательного корпуса.

Правовое положение депутата парламента определяется конституциями, конституционными, органическими и обычными законами, регламентами палат и обычаями.

Называются депутаты в разных странах по-разному. Так, в Соединенном Королевстве членами Парламента (MP's — Members of Parliament) называются только члены нижней палаты — Палаты общин. А в США конгрессмены — это не вообще члены Конгресса, а только члены Палаты представителей. Депутатами также именуются обычно только члены нижних палат. Члены верхних палат в большинстве стран — сенаторы, в Соединенном Королевстве — это лорды или их еще называют пэрами. В Болгарии члены единственной палаты парламента традиционно именуются народными представителями. В Намибии, лиц, состоящих в парламенте, назвали просто членами соответствующей палаты — Национального собрания и Национального совета.

Современная конституционно-правовая доктрина рассматривает депутата парламента как представителя всей нации, и никто не вправе давать им обязывающие наказы. Они связаны лишь конституцией и своей совестью, которая должна им подсказывать, каким образом в конкретных случаях следует решать те или иные общенациональные и местные проблемы. Это принцип так называемого свободного мандата.

Логическим следствием этой концепции является запрещение императивного мандата и права отзыва. Соответствующие нормы содержатся в конституциях почти всех стран. Так, ст. 67 Конституции Италии гласит: «Каждый член Парламента представляет нацию и выполняет свои функции без императивного мандата». С не меньшей категоричностью говорит об этом п. 1 ст. 38 Конституции ФРГ: «Депутаты германского бундестага... являются представителями всего народа, не связаны наказами и указаниями и подчиняются лишь своей совести». В статье 27 Конституции Франции 1958 г. содержится почти аналогичное положение: «Любой императивный мандат является недействительным».

Отсутствие императивного мандата и права отзыва отнюдь не делает депутата парламента полностью независимым. Потому, что: во-первых, депутат, как правило, в своей деятельности связан партийной дисциплиной и ведет себя так, как предписывает ему фракция, в состав которой он входит; во-вторых, депутат зависит от инвесторов, которые финансировали его избирательную кампанию; наконец, депутат в определенной степени зависит и от избирателей своего избирательного округа, поскольку именно там решается судьба мандата.

Депутат в демократическом государстве является профессиональным парламентарием. Задача парламентария — участвовать в законотворчестве и осуществлении в парламенте других его функций. Чьи интересы должен он при этом выражать? Именно в силу этого действует принцип несовместимости мандата, ни с какой государственной или иной должностью. Парламентская деятельность считается единственным законным занятием депутата, за исключением права занятия министерских постов в парламентских странах, преподавать или заниматься научной деятельностью.

Члены парламентов обладают специальной право- и дееспособностью, наступающими с момента избрания, реже с даты закрепленной законом или даже конституцией, например, согласно разд. 1 поправки XX к Конституции США, с полудня 3 января года, следующего за годом избрания, и завершаются с истечением срока легислатуры. В конституциях нередко предусматривается необходимость проверки полномочий выборного члена парламента той палатой, в состав которой он входит. Так, согласно разд. 5 ст. I Конституции США, «каждая Палата будет судьей в отношении выборов, законности избрания и соответствия требованиям своих собственных членов...», а согласно ст. 66 Конституции Италии, «каждая Палата проверяет полномочия своих членов и случаи возникшей неизбираемости или несовместимости». Впрочем, в Испании ч. 2 ст. 70 Конституции установила, что «действительность документов и удостоверений членов обеих Палат будет подлежать судебному контролю в сроки, установленные избирательным законом»; этот контроль осуществляется коллегией по административным спорам Высшего трибунала правосудия. Регламент Конгресса депутатов довольно подробно урегулировал порядок обретения полного статуса депутата. Для этого требуется представить в генеральный секретариат удостоверение, выданное органом избирательной администрации, заполнить декларацию для проверки на несовместимость, указав в ней профессию и занимаемые публичные должности, и на первом же пленарном заседании, в котором депутат примет участие, принести присягу соблюдать Конституцию. Если он этого не сделает в течение трех пленарных заседаний, его права и гарантии приостанавливаются до выполнения указанных требований.

В интересах лучшего выполнения парламентарием своих задач ему предоставляется право участвовать в работе своей палаты и ее органов, в которых состоит, включая право на выступления, подчас право присутствовать на заседаниях также и другой палаты и органов парламента, в которых не состоит, право на получение необходимой информации, в частности право задавать вопросы правительству и его членам и во многих случаях индивидуально или группами вносить запросы, право на содержание вспомогательного персонала. Он может предлагать проекты решений парламента и его органов, хотя право законодательной инициативы в некоторых странах парламентарии могут осуществлять лишь группами. Так, Регламент Германского бундестага предусматривает, что материалы, вносимые в Бундестаг депутатами, должны быть, как правило, подписаны одной из фракций или 5% депутатов. Такое правило имеет целью избежать, по возможности, перегрузки повестки дня малозначительными вопросами.

Вместе с тем, в ряде стран за парламентариями признаются определенные обязанности.

Так, Регламент Конгресса депутатов испанских Генеральных кортесов обязывает депутатов посещать пленарные заседания Конгресса и заседания комиссий, в которых состоят. Депутаты обязаны, по Регламенту, сообразовать свое поведение с Регламентом и соблюдать порядок, парламентскую вежливость и дисциплину и не разглашать сведений, которые, согласно Регламенту, могут в порядке исключения иметь секретный характер. Они не должны использовать свое депутатское звание для осуществления торговой, промышленной или профессиональной деятельности. Регламент обязывает депутатов в двухмесячный срок с момента обретения своего статуса представлять нотариально заверенную декларацию о своем имущественном положении и о деятельности, которая приносит или может приносить им экономические доходы. Заверенную копию этой декларации они обязаны представлять, когда это потребуется, комиссии по статусу депутатов. Они должны постоянно соблюдать установленные в Конституции и в избирательном законе правила несовмещения мандата.

Регламент французского Национального собрания предусматривает возможность налагать на депутатов дисциплинарные взыскания, среди которых:

1) призыв к порядку;

2) призыв к порядку с занесением в протокол, что влечет возможность лишения депутата 1/4 жалованья сроком на месяц;

3) выражение порицания, которое по праву влечет лишение парламентария половины жалованья сроком на месяц;

4) выражение порицания с временным удалением (сроком на 15 дней, а при неподчинении или повторном назначении данного взыскания — сроком на 30 дней), которое по праву имеет следствием лишение половины жалованья сроком на два месяца.

Основанием для наложения взыскания служат нарушения порядка на заседаниях, а также использование депутатом или дача им разрешения на использование своего звания в деятельности финансовых, промышленных или торговых предприятий и некоторые иные случаи злоупотребления депутатским званием или его недолжного использования.

Австрийский Закон о регламенте Национального совета 1975 г. гласит, что отсутствие депутата на заседаниях палаты или комитетов, в которые он избран, может быть оправдано только болезнью или иной уважительной причиной; депутат, если не болен, обязан заранее извещать президента палаты о невозможности посетить заседание, а если Национальный совет возражает, то может лишь потребовать от депутата, чтобы он незамедлительно принял участие в заседаниях. А Закон о правовых отношениях членов Германского бундестага (Закон о депутатах 1977 г.) предусматривает в случае отсутствия депутата на заседаниях и неучастия в поименных голосованиях при выборах органов или лиц удержания из причитающихся депутату денежных выплат. При наличии уважительных причин (болезнь, беременность и пр.) удерживается определенная сумма за каждую неявку или неучастие в поименном голосовании, а если уважительных причин нет, сумма удержания может возрасти до пятикратного размера. Сумма, правда, невелика по сравнению с тем, что получает депутат в качестве разного рода компенсаций.

Согласно ч. 3 ст. 63 Конституции Греции, если депутат в течение месяца неоправданно пропустил более пяти заседаний, из его ежемесячного вознаграждения удерживается 1/30 часть за каждый случай отсутствия.

Часть 4 ст. 101 Конституции Индии устанавливает, что, если член одной из палат Парламента не присутствует без разрешения палаты на всех ее заседаниях в течение 60 дней, палата может объявить его место вакантным.

В развитых демократических государствах деятельность члена парламента носит профессиональный характер, для ее обеспечение ему предоставляется индемнитет. Понятие индемнитета имеет два значения - вознаграждение за парламентскую деятельность, включая покрытие расходов на резиденцию, переписку, служебные поездки и т.д. Индемнитет в ряде стран приравнивается к жалованью чиновников высшего разряда (Япония, Франция, Финляндия). Во-втором значении индемнитет означает освобождение парламентария от ответственности.

Так, статья 51 Конституции Японии гласит: «Члены обеих палат не несут ответственности за стенами палаты в связи со своими речами, высказываниями и голосованием в палате». Испанская конституция в ч. 1 ст. 71 предусматривает более широкий объем индемнитета: «Депутаты и сенаторы будут пользоваться неприкосновенностью в случае высказывания мнений при осуществлении своих функций» (т. е. не только в стенах палаты), а Регламент Сената 1982 г. идет еще дальше: «Сенаторы будут пользоваться, даже после прекращения своего мандата, неприкосновенностью в случае высказывания мнений в парламентских документах и голосования при осуществлении своей функции». Близко к этому регулирование, содержащееся в Регламенте Конгресса депутатов. Неответственность в Испании, таким образом, носит абсолютный и пожизненный характер.

Согласно ч. 1 ст. 46 Основного закона Германии: «депутат ни в какое время не может преследоваться ни в судебном, ни в дисциплинарном порядке или иным образом привлекаться к ответственности вне Бундестага за свое голосование или за высказывание, сделанное в Бундестаге или в одном из его комитетов. Это не относится к клеветническим оскорблениям».

В ст. 79 Конституции Словацкой Республики 1992 г. в редакции 2001 г. содержится положение, которое близко к понятию индемнитета и иммунитета. Речь идет о праве отказываться от дачи свидетельских показаний. «Депутат может отказаться свидетельствовать в делах, о которых узнал при осуществлении своей функции, притом и тогда, когда уже перестал быть депутатом». Еще более широко сформулирована данная гарантия в Основном законе Германии, согласно ст. 47 «депутаты имеют право не давать показаний относительно лиц, которые доверили им как депутатам какие-либо факты либо которым они в этом качестве доверили факты, а равно о самих таких фактах. В пределах такого права на отказ от дачи показаний выемка документов не допускается».

В Палате общин Парламента Соединенного Королевства, как и в некоторых других парламентах, существует понятие «преступление против парламента», которое чаще всего проявляется в неуважительном отношении к коллеге по палате или ко всей палате. Жалоба на такое поведение рассматривается сначала в комитете по привилегиям Палаты общин, а затем передается на пленарное заседание Палаты, которая в случае доказанности деяния решает вопрос о мере наказания виновного. Такой мерой могут быть предупреждение, выговор, временное отстранение от участия в работе Палаты, тюремное заключение в Тауэр, исключение из состава Палаты. В США и Италии палаты формулируют только обвинение в преступлении против парламента, а затем дело передается в обычный суд.

Законодательство демократических государств предоставляет депутату парламентский иммунитет. Это термин, означающий неприкосновенность парламентария, которая представляется одной из важнейших гарантий его статуса. Иммунитет предусматривает, прежде всего, свободу слова и голосования, а также депутатскую неприкосновенность, которая выражается в освобождении его от уголовного преследования со стороны исполнительной власти под ложными предлогами. Ведь если уголовное дело возбуждено и к парламентарию применены меры пресечения, то, пока суд разберется, пройдут месяцы, в течение которых парламентарий не сможет работать в палате. Поэтому парламенты еще в период борьбы с королевской властью добились для своих членов иммунитета. Конституции регулируют этот институт по-разному.

В Италии депутатская неприкосновенность распространяется и на личный или домашний обыск, перехват разговоров или сообщений, изъятие корреспонденции членов Парламента гласит часть 2 и 3 статьи 68 Конституции.

Германский Основной закон в п. 2 ст. 46 установил: «За уголовно наказуемое деяние депутат может быть привлечен к ответственности или арестован только с разрешения Бундестага, за исключением случаев задержания при совершении преступления или в течение следующего дня.

Разрешение Бундестага требуется, далее, при любом ином ограничении личной свободы депутата или для возбуждения против депутата производства согласно статье 18 в Федеральном конституционном суде по лишению лица конституционных прав за злоупотребление ими.

Любое уголовное производство и любое производство в соответствии со статьей 18 против депутата, любой арест и любое иное ограничение его личной свободы должны быть приостановлены по требованию Бундестага».

Иммунитет депутата в Германии длится в течение всего срока его полномочий. Подобным же образом решается этот вопрос в Испании, Италии и ряде других стран.

Австрийский Федеральный конституционный закон предоставляет депутатам Национального совета иммунитет в более узком объеме, хотя также на весь срок полномочий. Согласно ч. 2—5 ст. 57 этого акта члены Национального совета могут быть арестованы за совершение уголовно наказуемого деяния только с согласия Национального совета, за исключением случая задержания с поличным на месте совершения преступления. Согласие палаты требуется и для производства у них домашнего обыска. Однако не требуется согласия палаты на уголовное преследование, если деяние явно не связано с политической деятельностью депутата и если со стороны депутата или 1/3 членов постоянного комитета, которому поручены такие дела, не заявлено требование об обращении к Национальному совету, чтобы он высказался о наличии такой связи. Если требование заявлено, преследование прекращается или приостанавливается. Согласие считается полученным, если Национальный совет в течение восьми недель не принял решения по просьбе органа, осуществляющего преследование, причем вопрос на голосование должен быть поставлен не позднее предпоследнего дня срока; период между сессиями в срок не засчитывается. При задержании депутата с поличным немедленно ставится в известность президент Национального совета, и в случае требования палаты или в межсессионный период постоянного комитета, которому поручены такие дела, депутат должен быть освобожден или преследование вообще прекращено.

В разд. 6 ст. I Конституции США предусмотрено, что сенаторы и конгрессмены во всех случаях, кроме совершения измены, тяжкого преступления или нарушения общественного порядка, будут гарантированы от ареста во время пребывания на сессии соответствующей палаты и по пути на сессию и обратно. Таким образом, иммунитет ограничен по объему, и по сроку. К тому же парламентарий в любое время подлежит ответственности по достаточно широкому кругу преступных деяний.

В Соединенном Королевстве члены Палаты общин могут быть лишены иммунитета решением одного лишь спикера.

В целом данная привилегия, которую гарантирует парламентский мандат, имеет чисто целевое предназначение и не должна служить укрытием для преступников.

Прекращение срока действия мандата наступает по окончании срока полномочий парламента, по истечении срока, на который избран депутат (этот порядок применяется обычно к депутатам верхних палат, которые не обновляются целиком), вследствие смерти депутата, в результате лишения мандата или признания выборов недействительными.

Парламент обычно является верховным судом в отношении полномочий своих депутатов, поэтому он не только может лишить депутата иммунитета, но и признать недействительным его мандат.

Вопрос 3. Классификация парламентов.

В настоящее время в более чем 200 зарубежных государствах существуют парламенты, каждый из которых имеет свои национальные особенности. Наряду с различиями, иногда значительными, парламенты имеют сходные черты, которые позволяют их классифицировать. В основу классификации следует положить их структуру и объем компетенции.

Структурно зарубежные парламенты строились по бикамеральному принципу. Введение второй, или верхней, палаты преследовало две цели, во-первых, для представительства аристократии, и, во-вторых, как противовеса нижней палаты. Существуют различные мнения на этот счет. Одни считают, что вторая палата совершенно необходима как интегральная часть парламента. Другие, напротив, считают, что верхняя палата имеет смысл в федеративном государстве, где она представляет интересы субъектов федерации; в унитарных же государствах она не имеет разумных оснований для своего существования.

В ряде государств верхние палаты не знают фиксированного срока легислатуры и обновляются по частям, например, Сенат США, Совет штатов Индии, Сенат Франции и некоторые другие, что определяет их особое положение и дает некоторые организационные преимущества, связанные с непрерывностью осуществления государственной власти, которой некоторые конституции наделяют верхние палаты, что представляется символом непрерывности и стабильности власти высших органов государственной власти.

В настоящее время большинство парламентов - однопалатные.

Классификация парламентов по объему полномочий. Компетенция парламента или список полномочий определяется его правовым статусом, закрепленным конституцией. Компетенция определяется не только правовым положением парламента, но и его местом и ролью в политической жизни страны, и системе высших органов государственной власти. Зарубежные парламенты обладают различной компетенции, в зависимости от которой эти учреждения можно подразделить на три группы.

К первой группе следует отнести парламенты, обладающие абсолютно определенной компетенцией, для которых конституции устанавливают точный перечень вопросов, являющихся объектом их законодательной деятельности. Такие парламенты не имеют права переступать границы своих полномочий, т.к. в противном случае суды отменят принятые ими нормативные акты. Наиболее типичным примером парламента подобного рода может служить Конгресс США. Раздел 8 ст. 1 американской Конституции содержит список из 18 пунктов, определяющих полномочия Конгресса на совершение определенных действий. Раздел девятый той же статьи дает список ограничений, которые Конгресс не может осуществлять. Таким образом, сфера деятельности Конгресса строго определена. Однако, содержащийся в Конституции перечень дополняется доктриной подразумеваемых полномочий.

Порядок деятельности Конгресса США регламентируется Конституцией США 1787 г., законами о реорганизации законодательной власти 1946 и 1970 гг., Постоянными правилами Сената 1789 г. в редакции 1979 г. и последующих редакций, Постоянными правилами Палаты представителей (принимаются каждые два года с избранием нового состава палаты), а также обычаями и прецедентами, имевшими место в деятельности палат.

Конгресс США состоит из двух палат. Палата представителей является органом общенационального представительства. 435 ее депутатов (конгрессменов) избираются на два года. Представительство каждого штата в Палате представителей зависит от количества его населения. Сенат является органом представительства штатов. Сенаторы избираются на шесть лет. Каждый два года 1/3 часть состава Сената переизбирается. Независимо от количества населения каждый из 50 штатов представлен в Сенате двумя сенаторами.

Основная форма работы - сессионная. Сессия Конгресса США начинается, согласно XX-ой поправке Конституции, 3 января следующего после выборов года. В дальнейшем ход сессии определяется самими палатами, однако с той существенной оговоркой, что во время сессии согласно разд. 5 ст. 1 Конституции, ни одна из палат не может без согласия другой отложить свои заседания более чем на трехдневный срок. При чрезвычайном положении право созыва обеих палат или одной из них принадлежит президенту США (Конституция, ст. 11, разд. 3).

Прерывается сессия принятием решения о переносе заседаний на определенный срок либо на неопределенное время. Последнее решение фактически означает окончание сессии, является объявлением парламентских каникул.

Заседания. Заседания палат проводятся открыто, но допускается проведение закрытых заседаний. Например, в Сенате заседания проводятся «за закрытыми дверями» при рассмотрении конфиденциальной информации, если предложение об этом внесено сенатором и поддержано, по крайней мере, еще одним членом палаты согласно правилу XXXV Постоянных правил Сената.

Кворум для Сената составляют большинство членов палаты (Конституция, ст. 1, разд. 5). В случае отсутствия необходимого числа депутатов палаты могут обеспечить принудительную явку отсутствующих членов.

Сессии палат складываются из законодательных дней со строго установленным порядком их проведения. Согласно Постоянным правилам Сената (в дальнейшем ПП Сената), каждодневный порядок работы палаты открывает молитва капеллана Сената. Вслед за этим председательствующий занимает свое место и, при условии наличия кворума, приступает к чтению и исправлению неточностей в записях журнала за прошедший законодательный день (ПП Сената, правило IV).

Завершив исправления неточностей, Сенат приступает к следующей стадии заседания — «утренним вопросам». Рассматриваются послания президента США, доклады и сообщения глав департаментов (министров) и иные сообщения Сенату, а также те законопроекты, совместные резолюции и иные материалы, которые остались «на столе председателя» нерассмотренными с предыдущего законодательного дня.

Завершает стадию «утренних вопросов» внесение петиций и прошений, докладов постоянных комитетов, законопроектов, совместных резолюций и иных резолюций Сената. Право представить их Сенату в указанной выше очередности принадлежит только сенаторам (ПП Сената, правило VII).

Вслед за этим Сенат переходит к последней стадии — рассмотрению повестки дня по «календарю законопроектов и резолюций» или «календарю вопросов, представленных в Сенат на утверждение исполнительной властью».

Формально законопроекты, резолюции и иные документы подлежат рассмотрению в той очередности, в которой они были внесены в календарь. Однако возможно изменение в соответствии с принципом предпочтительности. Установленный на основе обычаев, прецедентов и некоторых положений регламента, он позволяет руководству палаты проводить необходимые законопроекты или снимать с повестки дня неугодные.

Распорядок дня Палаты представителей имеет в целом незначительные отличия. Например, по регламенту палаты особой привилегией обладают финансовые законопроекты. Палатой установлены специальные дни заседаний для обсуждения частных законопроектов (актов индивидуального применения права) и т. п.

Громоздкий порядок ведения дел в конгрессе предопределил развитие особых форм упрощения процедуры. Например, в Сенате используется механизм продления заседания на последующие календарные дни. Тем самым законодательный день нередко растягивается на много дней, что позволяет Сенату продолжить рассмотрение неотложных дел в нарушение формальных требований. В этих же целях в Палате представителей, как, и в Сенате, применяется (с согласия 2/3 депутатов) процедура приостановки действия правил, позволяющая избежать потери времени на обсуждение малозначительных вопросов и упростить порядок рассмотрения актов.

Распорядок дня может быть нарушен и в ряде других случаев, например для заслушивания послания президента, или второй палаты.

Согласно правилу XIX Постоянных правил Сената, сенатор, желающий выступить в дебатах, должен встать и обратиться к председателю за разрешением. Председатель предоставляет слово тому из сенаторов, кто обратился к нему первым. В ходе дебатов без разрешения Сената никто не вправе в течение одного календарного дня выступать более двух раз.

Зато продолжительность дебатов в Сенате может быть неограниченной. ПП Сената не требуют, чтобы выступления касались только обсуждаемого вопроса. Выступающий может говорить на любую тему; читать любой текст — из библии, газет, журналов. Сенатор не может быть лишен слова, если им не нарушен регламент. Прервать ход дебатов в Сенате может лишь решение о прекращении дебатов.

Процедура принятия такого решения достаточно сложна (ПП Сената, правило XXII). Петиция о прекращении дебатов должна быть подписана не менее чем 16 сенаторами. На голосование она ставится через один календарный день, если посредством поименной переклички установлено наличие кворума. Для принятия решения необходимо согласие, по крайней мере, 3/5 присутствующих сенаторов, что соответствует 60 из 100 сенаторов.

Если решение о прекращении дебатов вступило в силу, каждое выступление по обсуждаемому вопросу, поправкам и т. д. ограничивается одним часом. По истечении 100 часов обсуждения вопрос ставится на голосование.

В отличие от Сената в Палате представителей выступающие в ходе дебатов не могут отклоняться от обсуждаемого вопроса. Продолжительность их выступлений по основному вопросу не должна превышать одного часа, а при обсуждении поправок — пяти минут. Дебаты прерываются, если палатой принято решение о переходе к голосованию.

Прохождение законопроектов и резолюций в Сенате завершается принятием решений по существу. Для принятия, решений требуется простое большинство голосов, но в отдельных случаях, предусмотренных Конституцией (при ратификации договоров, при исключении из состава палаты и т. д.) необходимо квалифицированное большинство в 2/3 голосов. В Сенате для принятия решений применяется три основных способа голосования и один исключительный: устное, разделением и посредством поименной переклички и тайное голосование (бюллетенями).

При устном голосовании результаты голосования определяются председательствующим по выкрикам сенаторов. При голосовании разделением сенаторы по указанию председателя поднимаются с мест и пересчитываются секретарем Сената. Особые требования установлены в отношении голосования посредством поименной переклички. Проводится оно в случаях, предусмотренных Конституцией или регламентом, а также по требованию 1/5 присутствующих сенаторов. Голоса сенаторов, поданные «за» или «против», заносятся в журнал палаты. Присутствующий на голосовании сенатор не вправе уклониться от голосования, если на то не будет дано согласие самой палаты.

Порядок и формы проведения голосования в Палате представителей практически не отличаются от процедур, применяемых в Сенате. Тайное голосование (бюллетенями) предусмотрено только в случае избрания президента США в порядке экстраординарной процедуры.

В каждой палате Конгресса создаются постоянные комитеты для осуществления текущей работы и подготовки решений. Порядок их деятельности регламентируется Постоянными правилами Сената и Палаты представителей, а также правилами, которые принимаются самими комитетами.

Постоянные комитеты палат проводят заседания не реже одного раза в месяц. Внеочередные заседания могут быть созваны либо председателем комитета, либо, если он возражает, в порядке особой процедуры. Например, в Сенате требование о проведении заседания может быть заявлено по крайней мере тремя членами комитета. Если в течение трех дней председатель комитета не примет решения о проведении заседания в оставшиеся семь дней со дня подачи заявления, сенаторы составляют извещение с указанием цели, дня и часа его проведения. В том случае, если под этим документом будут собраны подписи большинства членов комитета, заседание проводится в указанное в нем время (Постоянные правила Сената, правило XXVI, п. 3).

Заседания комитета правомочны при наличии кворума, который, составляет 1/3 членов комитета. Заседания проводятся открыто, но при необходимости сохранения конфиденциальности информации заседания проходят «за закрытыми дверями».

Рассмотрение вопросов, поступивших в комитет, осуществляется в три этапа. На первом они рассматриваются предварительно, где устанавливается их степень важности, в зависимости от которой определяется порядок их рассмотрения. Затем следует рассмотрение дела по существу, в ходе которого проводятся слушания с привлечением большого числа специалистов и заинтересованных лиц. Последняя стадия — обсуждение, принятие решения и утверждение доклада комитета по обсуждаемому вопросу.

Особой формой работы Сената и Палаты представителей является рассмотрение вопросов в комитете всей палаты. В Палате представителей эта форма работы применяется при обсуждении финансовых законопроектов и наиболее значительных законодательных актов. В Сенате комитет всей палаты заседает только в случае рассмотрения договоров.

Правила процедуры комитета всей палаты имеют, в сравнении с регламентом палаты, значительные отличия. Так, в Палате представителей кворум при работе комитета всей палаты составляет 100 конгрессменов, а не 218, как это имеет место при обычном заседании. Поименное голосование в комитете всей палаты не проводится, а законопроекты только изучаются и дополняются.

Обсуждения вопросов в комитете всей палаты проходят следующие стадии: общие дебаты, чтение законопроекта и внесение в него поправок, принятие решения о передаче его обратно в Палату представителей с рекомендацией одобрения законопроекта или с отрицательным заключением. Председательствует в комитете всей палаты не спикер, а один из конгрессменов, избранных палатой.

Для организации деятельности палат и комитетов формируются их руководящие органы. Порядок их формирования складывается на основе обычаев, прецедентов и правил, установленных партийными фракциями Сената и Палаты представителей.

В Палате представителей работа сессии начинается с избрания спикера — председателя палаты. Для этого после молитвы клерк прежнего состава палаты производит поименную перекличку, делает сообщение об изменениях в составе палаты и информирует ее о наличии кворума. Выдвигают кандидатов лидеры партийных фракций. Голосование обязательно поименное. Вновь избранный спикер принимает присягу, после чего выступает с речью. Вслед за этим происходит избрание клерка, парламентского пристава, привратника, почтмейстера и капеллана — из числа лиц, не являющихся членами палаты.

В Сенате председателем палаты в соответствии с требованием Конституции становится вице-президент. Согласно разд. 3 ст. I Конституции он может вести заседания палаты, однако лишен права голоса, если только голоса сенаторов не разделились поровну. На практике вице-президент редко пользуется предоставленным ему правом. Фактически функции председателя принадлежат председателю pro tempore, избираемому Сенатом на время отсутствия вице-президента. Им может стать лицо, принадлежащее, как и спикер, к партии большинства. Помимо председателя pro tempore, Сенатом избираются секретарь Сената, пристав, привратник, капеллан.

Особое значение в Конгрессе США приобретает формирование постоянных комитетов. До 90% законопроектов, одобренных комитетами, принимаются палатами практически безоговорочно. В настоящее время председатели постоянных комитетов избираются тайным голосованием на заседании партийной фракции, имеющей большинство мест в палате.

В Сенате в состав комитетов назначается от 10 (комитет правил) до 28 (комитет по ассигнованиям) членов, но по соглашению между лидерами фракций состав постоянных комитетов может быть расширен с тем, чтобы обеспечить за партией большинства большинство мест в комитете. Сенатор, по общему правилу, не может быть членом более чем двух постоянных комитетов.

Определенную роль в Конгрессе США играют партийные «кнуты», обеспечивающие соблюдение партийной дисциплины членами палат. Однако в регламентах палат о роли партийных функционеров практически не сказано ни слова.

Законодательный процесс.

Законопроекты в форме билля, либо совместной резолюции могут быть внесены на рассмотрение палаты только ее членами.

Процесс внесения законопроектов довольно прост. В Палате представителей текст законопроекта опускается в специальный ящик, который стоит на столе у клерка палаты. В Сенате, с разрешения председателя палаты, эта процедура во время «утреннего заседания» сопровождается краткой речью сенатора. В Палате представителей, как правило, допускается один автор законопроекта. В Сенате законопроект может быть подписан несколькими членами палаты.

Не предлагая проекта закона по существу, сенаторы и конгрессмены могут ограничиться внесением в палату петиции о принятии соответствующего законопроекта. В этом случае разработка законопроекта поручается постоянному комитету.

Все законопроекты принимаются в трех чтениях. Проводятся они в различные дни, если иной порядок не будет определен палатой единогласно. В первом чтении, как правило, зачитывается только название законопроекта и решается вопрос об отсылке его в соответствующий постоянный комитет. По завершении этой стадии законопроект регистрируется, а текст его печатается. Переданные в комитет законопроекты заносятся в календарь комитета. Дальнейшая судьба их во многом зависит от воли последнего, поскольку на практике палаты редко используют предоставленное им право вернуть из комитета законопроект, переданный на его рассмотрение.

Законопроект, одобренный комитетом, как правило, докладывается палате председателем комитета либо по его поручению одним из членов комитета от партии большинства. Палата вносит законопроект в соответствующий календарь для последующего обсуждения, но при необходимости может рассмотреть его незамедлительно.

Во втором чтении перед обсуждением в палате законопроект зачитывается полностью. Во время обсуждения (дебатов) в законопроект вносятся поправки. После принятия их ставится вопрос о печатании текста законопроекта и переходе к третьему чтению. Завершает прохождение законопроекта голосование. Законопроект, одобренный одной палатой, направляется на рассмотрение в другую палату, где проходит те же стадии законодательного процесса. Если в текст его не внесены поправки, то после подписания председателями палат законопроект передается президенту. Если поправки в законопроект внесены, то палата, представившая законопроект, может либо согласиться с ними, либо, отвергнуть их, и обратиться к другой палате с предложением о созыве согласительного комитета. Решение согласительного комитета, формируемого палатами на паритетных началах, докладывается вначале той палате, которая внесла в законопроект поправки. В случае принятия предложений согласительного комитета обеими палатами в идентичной форме законопроект передается на подпись президенту.

Президент вправе отклонить представленные ему на подпись законопроекты, отсылая их со своими возражениями в ту палату, которая была инициатором законопроекта (право вето). Для преодоления вето каждая палата (вначале та, в которую возвращен законопроект) должна принять его повторно большинством в 2/3 голосов. Голосование при этом проводится поименно с занесением в журнал палаты имен законодателей, голосовавших «за» или «против» законопроекта.

В случае успешного результата голосования законопроект вступает в силу. Вступает он в силу также в том случае, если президент не дал своего заключения в течение 10 дней, не считая воскресенья, со дня передачи законопроекта ему на подпись, если только Конгрессом не будет до истечения этого срока прервана сессия. В этом случае законопроект фактически отвергается без последующего пересмотра (карманное вето).

Процедура принятия финансовых законопроектов практически не отличается от порядка прохождения законопроектов, но корректируется следующими положениями. Законопроекты о государственных доходах (налогах и т. и.) могут быть предложены только Палатой представителей. Сенат вправе лишь отклонить их или внести в их тексты поправки.

В отличие от иных законопроектов финансовые законопроекты могут быть представлены только в форме биллей. В Палате представителей финансовые законопроекты обладают привилегией быть поставленными в ходе заседания на обсуждение практически в любое время. Особую роль в прохождении финансовых законопроектов играют финансовые комитеты палат. Так, в Сенате все остальные комитеты не вправе вносить предложения об увеличении ассигнований, если только они не имеют целью выполнение требований действующих законов или договоров, актов и резолюций, ранее принятых на данной сессии Конгресса. В настоящее время финансовые законопроекты разрабатываются, как правило, исполнительной властью.

Процедура утверждения бюджета. Установленная Законом о сбалансированном бюджете и чрезвычайном контроле над дефицитом 1985 г. процедура предусматривает определенный порядок утверждения бюджета. К первому понедельнику после 3 января президент направляет Конгрессу проект бюджета на следующий финансовый год. Конгресс отсылает его в Бюджетное управление конгресса, которое к 15 февраля должно представить отчет по нему бюджетным комитетам палат.

С этого момента к разработке бюджета подключаются постоянные комитеты палат, которым вменяется в обязанность до 26 февраля представить свои заключения и предложения. К 1 апреля бюджетные комитеты палат готовят проект совпадающей резолюции по бюджету, и до 16 апреля Конгресс принимает ее. В дальнейшем идет разработка законопроектов об ассигнованиях на следующий финансовый год, начинающийся с 1 октября того же календарного года.

Ратификация международных договоров осуществляется Конгрессом США. Согласно Конституции США договоры заключаются президентом «по совету и с согласия» Сената при условии одобрения их 2/3 присутствующих сенаторов.

Процедура одобрения договоров во многом сходна с законодательным процессом (ПП Сената, правило XXXVII). Перед голосованием договор должен пройти три чтения в различные дни. Первое чтение служит для ознакомления Сената с договором. На этой стадии допускаются предложения только об отсылке договора в постоянный комитет, о напечатании его текста и об отмене распоряжения о рассмотрении договора на закрытых заседаниях. Все договоры отсылаются в постоянный комитет по иностранным делам, если Сенат при единодушном согласии не решит иначе. Комитет после обсуждения договора принимает решение, которое докладывается палате. Нередки случаи, когда постоянный комитет просто отказывается принимать решение, откладывая рассмотрение договора на неопределенный срок.

Договоры, переданные комитетом в палату, включаются в «календарь вопросов, представленных Сенату на утверждение исполнительной властью». С этого момента формально юрисдикция комитета над договором утрачивается. Фактически же комитет продолжает руководить прохождением договора через палату, обладая преимущественным правом на выступления в дебатах.

Сенат приступает к обсуждению договора, если он находится в палате не менее одного дня.

Если Сенат не вынес решения по обсуждаемому вопросу в ходе сессии, на следующей сессии он не обсуждается, если президентом не будет вновь внесено представление. Такой же порядок предусмотрен регламентом Сената и при переносе заседаний на срок, превышающий 30 дней.

Если при рассмотрении договоров в Сенате предлагаются поправки и оговорки (отличие последних в том, что они закрепляют односторонние обязательства или привилегии США без изменения текста договора), то в первую очередь докладываются те из них, которые предложены постоянным комитетом по иностранным делам.

Поправки к договору принимаются Сенатом либо по отдельности, либо списком. Затем принимаются оговорки, которые включаются в приложение к резолюции одобрения. Поправки и оговорки принимаются простым большинством. Далее договор (выносится на одобрение Сената и считается утвержденным, если за него подано не менее 2/3 голосов присутствующих сенаторов. Обсуждение договоров проходит публично, но при необходимости заседания проводятся при «закрытых дверях». В последнем случае сенаторы и должностные лица палаты берут на себя обязательство не разглашать сведения о договоре. Нарушение его влечет исключение сенатора из состава палаты, увольнение и привлечение к ответственности должностных лиц.

Перенос рассмотрения договора на сессию нового созыва Конгресса не допускается, но в пределах срока работы одного Конгресса рассмотрение договоров, не завершенное на одной сессии, возобновляется на следующий с того этапа, на котором оно было прервано.

Сложность прохождения договоров через Сенат предопределило наличие наряду с традиционным договором international treaty особой формы международно - правовых актов— исполнительных соглашений (executive agreements). Последние выносятся президентом, если только он не принимает их единолично, на одобрение обеих палат Конгресса. Исполнительные соглашения одобряются простым большинством голосов. Процедура прохождения их через палаты практически не отличается от порядка принятия законодательных актов.

Учредительные полномочия Конгресса США.

В соответствии с Конституцией США президент избирается коллегией выборщиков, однако если ни один из претендентов не наберет абсолютного большинства голосов выборщиков, президент избирается из числа трех претендентов, набравших наибольшее число голосов, Палатой представителей (Конституция, ХII-я поправка).

Голосование в Палате представителей в этом случае проводится но штатам, причем представительство от каждого штата, независимо от числа членов палаты, имеет один голос. Кворум составляют члены Палаты представителей от 2/3 штатов. Голосование проводится по бюллетеням.

Избранным становится тот претендент, который наберет большинство голосов всех штатов. Предусмотренная XII-й поправкой Конституции экстраординарная процедура избрания президента была применена только один раз — в 1824 г., когда Палатой представителей президентом США был избран Д. К. Адамc.

Конституция США предусматривает, что назначение «послов, судей Верховного суда и всех других должностных лиц..., назначение которых Конституцией не предусмотрено в ином порядке и должности которых установлены законом», производятся президентом только «по совету и с согласия» Сената. Процедура утверждения назначений в Сенате регламентируется Постоянными правилами Сената правило XXXVIII и включает определенные стадии с участием профильных комитетов.

Отсылка вопросов в постоянные комитеты производится без проведения дебатов, фактически председателем палаты единолично. Получив от палаты материалы, постоянный комитет передает их в ряде случаев в свой подкомитет. Последний рассматривает вопрос на открытом заседании, выносит решение и возвращает материалы комитету со своими рекомендациями. Комитет, в свою очередь, обсуждает доклад подкомитета и принимает решение, которое докладывает Сенату. В ходе рассмотрения кандидатур, предложенных президентом, комитет вправе вызывать на свои заседания претендента на должность, свидетелей, требовать предоставления необходимых ему материалов.

Назначения докладываются Сенату в том порядке, в котором они были занесены в «календарь вопросов, представленных Сенату на утверждение исполнительной властью». Замещение незначительных должностей рассматривается целыми списками (Сенатом утверждается около 3 000 кандидатур).

Контрольные полномочия Конгресса США.

В соответствии с принципом разделения властей и системой сдержек и противовесов, Конституция США не содержит развернутой регламентации контрольных полномочий Конгресса. Исключением является право распоряжения финансами и импичмент. Субъектами ответственности в порядке импичмента являются президент, вице-президент, судьи и должностные лица исполнительной власти. Инициатива возбуждения процедуры импичмента принадлежит Палате представителей, осуществление суда — Сенату. Однако импичмент лишь по названию и определенному сходству с некоторыми чертами судопроизводства может считаться судом. По сути же он является «политическим процессом». Цель его — отстранить от должности виновных в совершении преступлений или проступков, что, впрочем, не освобождает их в дальнейшем от привлечения к ответственности по суду.

Внести резолюцию о возбуждении дела может только член Палаты представителей. В том случае, если палатой выносится резолюция о возбуждении дела, материалы его направляются в специальный следственный комитет, члены которого назначаются спикером либо избираются самой палатой. Комитет формулирует статьи импичмента — обвинительного заключения, которое в случае утверждения его палатой (простым большинством голосов) передается Сенату для рассмотрения дела по существу.

Сенат не может отклонить статьи импичмента и обязан принять дело к рассмотрению. Для исполнения обязанностей судей сенаторы приводятся к присяге или дают торжественное обещание. При рассмотрении дела по обвинению президента председательствует в Сенате председатель Верховного суда США. Правила рассмотрения дел в порядке импичмента предусматривают необходимость предъявления доказательств, допроса свидетелей и заслушивания мнения сторон. Завершает суд импичмента голосование по предъявленному обвинению. Для признания обвиняемого виновным необходимо согласие по крайней мере 2/3 сенаторов.

В истории США Сенат лишь в 12 случаях выступал в роли суда импичмента. И только в четырех из них был вынесен обвинительный вердикт.

Еще одной формой реализации контрольных полномочий Конгресса является деятельность следственных комитетов. О ней в Конституции не сказано ни слова. Практически не регламентируется она и регламентами палат. Создаются следственные комитеты для изучения практики применения законодательства и правонарушений в деятельности правительственных и общественных организаций. Комитеты, проводящие расследование, могут вызывать по повестке свидетелей, требовать предоставления необходимой документации, выезжать с инспекциями на места. О результатах своей деятельности комитеты докладывают своим палатам.

Ко второй группе относятся парламенты с абсолютно неопределенной компетенцией, т.е. те парламенты, которые юридически располагают неограниченными полномочиями и имеют право принимать решения и законы по любому вопросу.

Ярким примером парламента второй группы является парламент Великобритании.

К источникам парламентской процедуры в Великобритании относятся: постоянные правила каждой из палат (Standing Orders), «практика» парламента (систематизирована в ряде изданий и прежде всего в книге Т. Е. Мея «Трактат о праве, привилегиях, прецедентах и обычаях парламента» (Sir Thomas Erskine May's Treatise on the Laws, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament, 19th ed., 1976, London), сессионные правила, срок действия которых ограничен временем сессии, на которой они были приняты, решения спикера и законы.

Под «практикой» понимают прецеденты и обычаи, сложившиеся в первые столетия деятельности парламента Великобритании. «Great Britain. Parliament. Standing Orders of the House of Commons» и «Great Britain. Parliament. Standing Orders of the House of Lords». Постоянные правила принимаются путем обычного голосования в палате и действуют после окончания работы сессии, на которой они были приняты. Впервые сборник постоянных правил Палаты общин британского парламента был издан в 1839 г. с последующим периодическим переизданием.

Парламент Великобритании состоит из монарха, Палаты лордов и Палаты общин. Палата общин образуется в результате всеобщих выборов; Палата лордов построена на невыборной основе. Каждая из палат имеет свою собственную структуру, состав и полномочия. Заседают палаты отдельно друг от друга.

Палата лордов состоит из более чем 800 светских лордов и 26 духовных лордов (архиепископов и епископов).

Дела рассматриваются:

· в самой палате;

· в комитете всей палаты;

· в специальных комитетах;

· в комитетах, образованных на время работы сессии;

· в комитетах по рассмотрению частных законопроектов;

· в объединенных комитетах обеих палат.

Основными должностными лицами Палаты лордов являются:

Лорд-канцлер или лорд-хранитель большой печати — председатель палаты. Он проводит голосование по рассматриваемым вопросам, может принимать участие в прениях, голосовании и партийных спорах. Однако он не наделен «особыми полномочиями по поддержанию порядка» в палате.

Заместители председателя палаты назначаются монархом и исполняют обязанности председателя в отсутствие лорда-канцлера.

Председатели комитетов и их заместители назначаются в начале каждой сессии.

Клерк парламентов — секретарь палаты, назначается монархом. Он зачитывает повестку дня заседания палаты и послания монарха; подписывает законопроекты, направляемые в Палату общин; хранит законопроекты, одобренные обеими палатами; извещает о королевской санкции на законопроекты; исполняет обязанности казначея палаты.

Клерк-помощник и клерк-чтец находятся в подчинении у клерка парламентов. Они назначаются лордом-канцлером и утверждаются палатой. Клерк-помощник ведет протоколы заседаний палаты; готовит повестку дня. Клерк-чтец регистрирует фамилии присутствующих на заседании членов палаты; зачитывает жалованные грамоты и королевские рескрипты, указ о пророгации парламента.

Герольдмейстер приглашает членов Палаты общин на тронную речь монарха. Во время церемоний несет черный жезл. В качестве парламентского пристава сопровождает лорда-канцлера или его заместителя.

Палата общин в настоящее время состоит из (650 депутатов: 523 — от Англии, 38 — ог Уэльса, 72 — от Шотландии, 17 — от Северной Ирландии.

Дела рассматриваются:

· в самой палате;

· в комитете всей палаты;

· в постоянных комитетах;

· в специальных комитетах и объединенных комитетах обеих палат;

· в комитетах но рассмотрению частных биллей;

· в иных комитетах, назначаемых в ходе сессии.

Основными должностными лицами Палаты общин являются:

Спикер — председатель палаты. Он избирается палатой в начале новой сессии, следит за соблюдением правил парламентской процедуры и порядком при проведении дебатов. Не принимает участия в дебатах и голосовании, за исключением тех случаев, когда голоса делятся поровну. Через спикера палаты поддерживаются контакты с монархом. Спикер издает предписания о заполнении вакансий; на нем лежит обязанность решать, является ли законопроект финансовым биллем.

Председатель комитета путей и средств (бюджетный комитет) — заместитель спикера. Он председательствует, в палате в период ее преобразования в комитет всей палаты, а также в самой палате в отсутствие спикера. Избирается палатой в начале новой сессии. Формально в дебатах не участвует и голосует лишь в том случае, если голоса делятся поровну.

Клерк палаты общин и клерк-помощник назначаются монархом. Их функции аналогичны функциям клерка парламентов и клерка-помощника в Палате лордов.

Парламентский пристав назначается монархом. Он обязан находиться при спикере и проводить в жизнь решения палаты, в частности о заключении под стражу за неуважение к палате или за нарушение ее привилегий.

Комитеты палат. Комитет всей палаты — это сама палата, преобразованная в комитет для постатейного обсуждения важного законопроекта или вопроса, связанного с финансами.

Для такого преобразования выносится предложение: «А сейчас палата превращается в комитет». После чего производится голосование, и спикер Палаты общим, либо лорд - канцлер в палате пэров, покидают кресло председателя, которое занимают: в Палате общин — председатель комитета путей и средств, в Палате лордов — председатель комитетов.

Деятельность постоянных комитетов Палаты общин (в Палате лордов их нет), рассматривается ниже.

Специальные комитеты создаются в палатах для рассмотрения какого-либо конкретного вопроса или для расследования какого-либо дела.

Для образования специальных комитетов в Палате лордов Особый комитет вносит соответствующее предложение, в котором также указываются имена будущих членов комитета. Кроме того, Особый комитет может предложить имя председателя комитета, однако голосование по его кандидатуре проводят сами члены палаты. Кворум, как и в самой палате, составляют три лорда. Любой депутат Палаты лордов может присутствовать на заседаниях комитета, но не имеет права голоса.

Специальные комитеты Палаты общин образуются самой палатой. Однако иногда их члены могут назначаться частично палатой, частично Особым комитетом. Обычно число депутатов, входящих в какой-либо специальный комитет, не превышает 15. Кворум составляют пять, реже три депутата.

Помимо обычных специальных комитетов в настоящее время в Палате общин существует 14 специальных комитетов, для контроля над «расходами, администрацией и политикой» основных правительственных министерств и департаментов. Это комитеты: по сельскому хозяйству; по обороне; по образованию, по науке и искусству; по занятости; по энергетике; по вопросам охраны окружающей среды; по иностранным делам; по внутренним делам; по торговле и промышленности; по социальным службам; по транспорту; по финансам и гражданской службе; по делам Шотландии; по делам Уэльса.

Число членов этих комитетов не превышает 11 человек, кворум составляют три члена.

Специальный комитет может:

· собираться на свои заседания вне стен парламента;

· образовывать подкомитеты и кооптировать в них других депутатов парламента;

· получать необходимую документацию, привлекать к своей работе специалистов и экспертов;

· приглашать и заслушивать свидетелей;

· проводить совместные заседания со специальными комитетами другой палаты;

· представлять отчеты и доклады палате.

Объединенные комитеты образуются по взаимному согласию обеих палат для рассмотрения какого-либо законопроекта или для расследования какого-либо вопроса. Палаты достигают согласия, обмениваясь посланиями. Отчеты о деятельности комитетов представляются в обе палаты.

Основная форма работы –сессионная.

На сессии Парламент созывается и распускается монархом путем издания королевской прокламации. Новый парламент может быть созван не менее чем через 20 дней со дня опубликования прокламации, что следует из п.3 ст.21 Закона о народном представительстве 1918 г.

Заседания парламента нового созыва открываются тронной речью монарха. После этого депутаты Палаты общин избирают спикера, и все члены нового парламента присягают на верность Короне согласно ст.1 Закона о парламентской присяге 1866 г. и Закона о присяге 1978 г.

Срок полномочий парламента — пять лет. Парламентские сессии созываются ежегодно и продолжаются с конца октября по август. В августе сессия прерывается на летние каникулы. Кроме того, во время сессии парламент имеет три перерыва: на Рождество, на Пасху и па Троицу.

Перерыв или отсрочка в парламентских заседаниях осуществляются самими палатами на срок по их усмотрению.

Роспуск парламента или пророгация сессии составляют прерогативу Короны.

Заседания палат проводятся открыто. В ноябре 1989 г. в Палате общин вслед за Палатой лордов были установлены телекамеры для прямой трансляции заседаний. Допускается проведение и закрытых заседаний.

Повестка дня на предстоящую педелю объявляется в Палате общин лидером правящей партии в четверг вечером в ответ на вопрос лидера оппозиции. Обычно в повестке дня палаты рассматриваются следующие вопросы:

· публичные и частные билли;

· публичные петиции;

· заявления о желании внести предложение; предложения о сообщениях;

· просьбы об отпуске;

· запросы.

Заседания в Палате общин проходят пять дней в неделю. В понедельник, вторник, среду, четверг они начинаются в 14.30, в пятницу — в 9.30. Кворум для открытия заседаний не установлен.

В Палате лордов заседания проходят по вторникам и средам — с 14.30, по четвергам — с 15.00, а также по понедельникам — с 14.30 и иногда по пятницам — с 11.00. Для открытия заседаний требуется присутствие, по крайней мере, трех лордов.

Для участия в дебатах депутат Палаты общин, должен вписать свое имя в список ораторов, составляемый для каждого заседания. Председательствующий придерживается этого списка, но «в интересах прений» он может предоставить слово и другим депутатам, не внесенным в список.

Желающие выступить встают со своих мест. Выступает тот, чье имя названо спикером, решение которого не может быть оспорено. Ораторы выступают с места, «вставая с непокрытой головой». Никто из депутатов, за исключением внесшего предложение, не может взять слово дважды во время одного заседания, причем оратор, как правило, не должен читать свою речь, но может обращаться к заранее подготовленным тезисам.

Традиционно в повестку дня Палаты лордов не включаются вопросы, могущие вызвать острые разногласия. Однако если в ходе заседания одновременно хотят получить слово два лорда, палата может путем голосования решить, кого из них заслушать первым.

В ходе заседания предметом обсуждения в обеих палатах может быть предложение, выдвинутое в установленном порядке. Обсуждать в одно и то же время можно только одно предложение.

Все процедурные вопросы, возникающие в ходе прений в Палате общин, решает спикер. Он дает разрешение на выступление ораторам; берет слово тот член палаты, на которого «падает взгляд спикера». Он может объявить любую речь «оскорбительной» и прервать выступление депутата, обращенное к кабинету или министру; может с помощью парламентского пристава удалить любого депутата из помещения палаты.

В любой момент депутат Палаты общин может выдвинуть предложение о закрытии прений, заявив, что «вопрос поставлен». Предложение, если с ним согласен спикер, ставится на голосование и в случае его принятия прения прекращаются. Для принятия подобного решения необходимо, чтобы это предложение поддержали не менее 100 депутатов.

Решения в палатах британского парламента принимаются путем голосования. Голосование может быть устным, либо путем «разделения». В первом случае результаты голосования определяются председательствующим по выкрикам депутатов «согласен» или «не согласен». Однако если депутаты высказывают сомнение в правильности оценки председательствующего, он проводит второе голосование, при котором депутаты выходят из зала заседаний через разные двери: те, кто «за», — через правые; те, кто «против», — через левые. Не ранее чем через шесть минут председательствующий приказывает закрыть двери и произвести подсчет. Счетчики назначаются самими депутатами из числа тех, кто голосовал «за» и кто «против».

Кворум для голосования в Палате общин составляет 40 человек и в Палате лордов — 30.

Решение принимается простым большинством голосов. Если при голосовании в Палате лордов вопроса, касающегося какого-либо законопроекта, «за» и «против» его принятия подано равное число голосов, он считается принятым.

Помимо голосования любой депутат Палаты лордов может выразить свое несогласие с результатами голосования по какому-либо вопросу в форме протеста, обосновывая или не обосновывая его.

Главной задачей деятельности британского парламента является законодательство. Право каждой из палат в этой сфере регулируется законами о парламенте 1911 и 1949 гг. За исключениями, предусмотренными этими законами, все законопроекты должны быть одобрены обеими палатами парламента. Любой нефинансовый законопроект может быть внесен в любую из палат. Он должен обязательно пройти через все стадии обсуждения в каждой из палат. Финансовые законопроекты могут вноситься только в Палату общин.

Помимо деления на финансовые и нефинансовые, все законопроекты делятся еще на публичные били и частные били.

Публичные билли (Public Bills)—имеют общегосударственное значение и предназначаются для внесения изменений в общее законодательство. К этой категории относятся все правительственные билли, а также билли частных членов (Private Members Bills), т. е. публичные билли, вносимые рядовыми членами парламента, не занимающими правительственных постов.

Частные билли (Private Bills) —затрагивают интересы определенной местности или интересы отдельного лица или учреждения.

Все наиболее важные законопроекты — около двух третей публичных биллей и половина частных биллей — исходят из Палаты общин. Половина менее важных биллей и примерно треть публичных биллей исходят из Палаты лордов. По сложившейся традиции в верхнюю палату британского парламента вносится большинство биллей, сводящих воедино многочисленные приказы, постановления и судебные решения, относящиеся к определенной области законодательства.

Законопроекты, представляемые правительством, разрабатываются в Отделе парламентских согласований, который был образован в 1869 г. Билли частных членов разрабатываются самими членами парламента. Перед внесением билли частных членов подвергаются оценке со стороны соответствующих департаментов. По «совету» правительства или Отдела парламентских согласований в них могут быть внесены определенные изменения.

Существует особая процедура принятия публичных биллей.

Депутаты верхней палаты парламента могут вносить законопроекты на первое чтение без предварительного уведомления о своем намерении сделать это. Текст законопроекта зачитывается без последующего обсуждения, после чего дается распоряжение отдать его в печать. Затем лорд, внесший законопроект, предлагает день для второго чтения.

Билль не может пройти две стадии обсуждения в один и тот же день.

Несколько иная процедура в Палате общин. Депутат, желающий внести законопроект, уведомляет спикера о своем намерении и кладет текст законопроекта на стол клерка палаты. Клерк зачитывает краткое название билля. На вопрос спикера палаты депутат выбирает день для второго чтения.

В ходе первого чтения Депутат может не представлять полный текст вносимого им законопроекта. Достаточно представить полное и краткое его название, указать имя депутата, вносящего билль, и имена депутатов, поддерживающих его внесение. Имена должны быть напечатаны на оборотной стороне текста, и их число не должно превышать 12.

Процедура второго чтения в обеих палатах парламента идентична. На этой стадии текст внесенного законопроекта в первый раз обсуждается но существу. Целью второго чтения является обсуждение принципов внесенного законопроекта и решение вопроса о принятии его для дальнейшего обсуждения в комитете, а затем опять в палате. На этой стадии не рассматриваются отдельные статьи законопроекта или какие-либо поправки к нему.

Если во время чтения спикер палаты делает предложение: «билль читается во второй раз», это означает одобрение проекта в целом и передачу его в комитет для последующего обсуждения. Этому предложению противники билля могут противопоставить предложение: «билль должен читаться через три (шесть) месяцев». Принятие этого предложения ведет к исключению билля из повестки дня и фактически означает его отклонение.

Если же голосованием утверждается предложение сторонников билля, то он передается в постоянный комитет (если речь идет о Палате общин) или в комитет всей палаты (если речь идет о Палате лордов), где и проходит так называемую комитетскую стадию.

В Палате лордов в комитете всей палаты происходит постатейное обсуждение законопроекта, каждого его положения и даже отдельных слов.

Тексты поправок к обсуждаемому законопроекту кладутся на стол клерка палаты сразу после второго чтения. Если к какому-то положению законопроекта предлагается две поправки, то вначале обсуждается поправка, которая была внесена первой. Если же поправка предложена лордом, входящим в состав правительства Великобритании, то она рассматривается в первую очередь.

Иногда «в целях экономии времени» законопроект обсуждается не в комитете всей палаты, а в комитете публичных биллей Обсуждение законопроектов в комитете публичных биллей ведется по тем же правилам, что и в комитете всей палаты.

В Палате общин подробное постатейное обсуждение законопроект проходит в одном из постоянных комитетов палаты. Постоянные комитеты образуются на время сессии. В них входят от 20 до 80 депутатов, назначенных Особым комитетом.

Председателей постоянных комитетов назначает спикер. Он же определяет, в какой из комитетов должен быть передан билль.

Права комитета обширны. Он имеет право отклонять любую статью законопроекта, даже если такое отклонение совершенно изменяет его содержание, или выделить какую - либо часть законопроекта в особый закон. Комитет может просить у Палаты общин предоставить ему право разделить законопроект на два или более, либо объединить два законопроекта в один. Палата не может вмешиваться в работу комитета либо вернуть билль из комитета, даже если очевидно, что комитет при осуществлении своих полномочии совершенно трансформировал законопроект.

Из комитета после внесения соответствующих поправок билль поступает в палату для прохождения так называемой стадии доклада.

На этой стадии законопроект рассматривается постатейно, обсуждаются сделанные комитетом поправки и решается вопрос, должны ли отдельные статьи законопроекта быть приняты в прежнем виде, с поправками комитета или новыми изменениями, которые могут быть внесены на этой стадии.

На стадии доклада председательствует спикер и действуют уже правила соответствующей палаты. Так, по одному и тому же вопросу парламентарий может высказываться не более одного раза. Исключение в данном правиле делается для депутата, внесшего законопроект.

Третье чтение.

В третьем чтении могут предлагаться поправки, не затрагивающие существа законопроекта и касающиеся каких-то деталей. С краткими речами «за» и «против» билля выступают члены палат. Затем происходит голосование о принятии законопроекта в целом.

После прохождения данной стадии законопроект считается принятым. В Палате общин издается приказ о том, чтобы клерк «отнес билль к лордам и просил их содействия», после чего законопроект передается в верхнюю палату парламента.

Если Палата лордов не внесла никаких поправок в текст, предложенный Палатой общин, он передается на утверждение монарху и становится законом. Если же Палата лордов в целом принимает билль, но вносит в него поправки, она возвращает его в Палату общин для получения согласия на внесенные поправки.

В случае, если поправки сделаны и Палата общин не согласна с ними, конфликт разрешается в соответствии с законами о парламенте 1911 и 1949 гг.

После получения королевского одобрения текст законопроекта официально публикуется. Период, в течение которого он должен быть опубликован, точно не определен. Сказано только: «по возможности быстро».

Процедура внесения и прохождения частных биллей в палатах парламента практически идентична, однако она значительно отличается от процедуры внесения публичных биллей. Частные билли могут вноситься в любую из палат, но лишь один раз в году и при условии выполнения ряда формальностей.

Для контроля над исполнением этих формальностей назначаются эксперты. В Палате лордов эксперты назначаются самой палатой, в Палате общин экспертов назначает спикер.

После того как эксперты, которыми являются один или несколько депутатов в каждой из палат парламента, не найдут нарушений в правильности подачи петиций и соблюдении соответствующих постоянных правил палат, законопроект вносится на обсуждение в одну из палат.

О каждой из рассмотренных петиций эксперты делают доклады соответствующим палатам.

Эксперты приступают к выполнению возложенных на них обязанностей 18 декабря каждого года.

Не позднее 8 января проходит совместное заседание, на котором присутствуют: председатели комитетов Палаты лордов или их заместители и председатель комитета по изысканию путей и средств Палаты общин или помощник спикера палаты. На заседании решается вопрос о том, в какую из палат вносится каждый из предложенных частных биллей.

Дальнейшее прохождение частных биллей схоже с прохождением публичных биллей. Основные отличия заключаются в следующем:

· первое чтение в Палате лордов должно состояться не позднее семи дней после получения заключения эксперта или комитета постоянных правил;

· в ходе второго чтения петиции против обсуждаемого законопроекта могут быть поданы: в Палате общин — до 30 января, в Палате лордов — до 6 февраля.

На каждой стадии прохождения частного билля с его авторов и противников, подающих петиции против данного законопроекта, взимается пошлина. Размеры ее устанавливаются палатами и примерно равны.

Принятие финансовых законов – исключительная компетенция Палаты общин. Субъектом права законодательной инициативы по финансовым вопросам является только правительство. Рядовой депутат не может вносить финансовые законопроекты.

Палата общин формально осуществляет два основных направления деятельности в области финансового законодательства: утверждение расходной части бюджета и изыскание источников для выполнения его доходной части.

Первая из этих функций выполняется комитетом ассигнований (Committee of Supply), т. е. Палатой общин, заседающей в качестве комитета по расходной части бюджета. Комитет ассигнований проводит постатейное обсуждение проекта расходной части государственного бюджета в течение 20 дней и не позднее 5 августа. Проект годового бюджета составляется Министерством финансов на основе требований отдельных министерств, которые перед началом очередного финансового года (1 апреля) подают заявки в парламент в виде сметы предполагаемых расходов на год.

Изысканием источников государственных доходов занимается бюджетный комитет (Committee of Ways and Medus), т. е. Палата общин, заседающая в качестве комитета по доходной части бюджета. Комитет на основе сделанного министром финансов заявления о годовом бюджете принимает решения о налоговом обложении и устанавливает подоходный налог.

Резолюции, принятые в комитете ассигнований и бюджетном комитете, затем обсуждаются в целом Палатой общин. Будучи одобренными палатой, они включаются в ежегодные законы — Закон о расходовании средств (Appropriation Act) и Закон о финансах (Finduce Act).

В Великобритании назначение правительства составляет прерогативу монарха. Согласно конституционному обычаю, монарх обязан назначить правительство, пользующееся поддержкой большинства парламента или по крайней мере Палаты общин, избираемой путем всеобщих выборов.

Состав правительства и кабинета определяется премьер - министром, являющимся лидером партии большинства. Однако формально членов правительства назначает монарх. Все члены правительства, включая премьер-министра, по обычаю, должны входить в парламент.

Важнейшей функцией Британского парламента представляется парламентский контроль, который может осуществляться в форме: вопросов депутатов министрам; предложений депутатов; поправок к тронной речи; назначение следственных комитетов.

Вопросы. Депутат парламента может обратиться к министру с вопросом. Вопросы подаются в письменном виде. Ответы даются министрами в устной или письменной форме (путем занесения их в протокол парламентских дебатов). Если вопрос помечен звездочкой, то министр должен ответить в устной форме. Устный ответ дается не раньше, чем через два полных дня после того, как был задан вопрос.

Ответы министров заслушиваются четыре раза в неделю (по понедельникам, вторникам, средам, четвергам) в начале парламентского заседания: с 14.45 до 15.30.

Министр может заявить, что «государственные интересы» не позволяют ему оглашать требуемые в вопросе сведения. Кроме того, спикер может снять любой вопрос депутата, который, по его мнению, является «недопустимым».

Депутат парламента также может задавать без предварительного уведомления дополнительные вопросы, связанные с ответами на вопросы. Спикер по своему усмотрению выбирает члена палаты из тех, кто хочет задать дополнительный вопрос.

Предложения. Депутат может поставить на обсуждение Палаты общин какое-либо предложение. Если предложение будет принято при голосовании, то оно становится решением всей палаты.

Депутат, желающий внести предложение, должен заранее уведомить об этом палату и найти второго депутата, который поддерживает это предложение.

Кроме того, депутат может внести предложение с целью обсуждения вопроса, имеющего «чрезвычайное общественное значение». Такое предложение подлежит обсуждению в тот же день. При этом необходимо, чтобы:

спикер признал, что данный вопрос действительно имеет чрезвычайное общественное значение;

депутат имел разрешение палаты на внесение такого предложения (разрешение считается предоставленным, если его поддерживают не менее 40 депутатов);

такое предложение было внесено в строго определенный момент: между окончанием «часа вопросов» и началом обсуждения основной повестки дня.

Обсуждение тронной речи. Тронная речь монарха представляет собой подготовленный правительством доклад, в котором излагается программа деятельности правительства на год. Предложить свои поправки может любой депутат, но обычно это делают представители оппозиции. Для их принятия необходима поддержка большинства депутатов, что в связи с существованием двухпартийной системы оказывается практически невозможным.

Следственные комитеты назначаются для расследования какого-либо вопроса, имеющего большое общественное значение. Без поддержки правительственного большинства они созданы быть не могут.

К третьей группе относятся парламенты с относительно определенной компетенцией. Для таких парламентов характерна относительная подвижность границ, в пределах которых они осуществляют свои функции. Одним из примеров можно назвать парламент Германии, где компетенция распределяется между бундестагом и ландтагами земель. Основной Закон точно определяет исключительную компетенцию федерального парламента, устанавливая в ст. 73 перечень соответствующих вопросов. За землями согласно ст. 70 сохраняется право законодательствовать в той мере, в какой Основной Закон не предоставляет законодательные полномочия федерации. Казалось бы, земли, подобно американским штатам, обладают остаточной компетенцией. Но это не так. Конституция ФРГ устанавливает строго определенную область «конкурирующей законодательной компетенции», в сфере которой, как гласит ст. 72, «земли обладают полномочием на законодательство лишь тогда и постольку, когда и поскольку федерация не пользуется своими законодательными правами». В этой сфере федерация принимает законы только в тех случаях, когда законодательное регулирование необходимо в целях обеспечения единообразных условий жизни на территории федерации или сохранения правового и экономического единства в общегосударственных интересах. Категоричность этого положения смягчается п.2 ст. 72, где предусматриваются обстоятельства, при которых федерация может законодательствовать по вопросам, отнесенным к сфере конкурирующей компетенции.

Общие положения, определяющие порядок работы Бундестага, содержатся в III разделе, Бундесрата — в VI разделе Основного закона. Внутреннюю организацию и правила процедуры Бундестага определяет принимаемый им самим регламент Бундестага ФРГ и регламент Бундесрата ФРГ.

Структура германского парламента отражает федеративное устройство государства. Федеральный парламент состоит из двух палат — Бундестага и Бундесрата. Согласно ст. 50 Основного закона через Бундестаг осуществляется представительство народа Федерации. Через посредство Бундесрата земли участвуют в законодательстве и управлении Федерацией.

Депутаты Бундестага выбираются на основе всеобщего, прямого, свободного, равного избирательного права при тайном голосовании. У них свободный мандат. Срок легислатуры Бундестага - четыре года и заканчивается с созывом нового Бундестага. Новые выборы проводятся не раньше 45 и не позднее 47 месяцев с начала легислатуры. В случае роспуска Бундестага новые выборы проводятся не позднее чем через 60 дней. Бундестаг собирается не позднее 30 дней после выборов.

Бундесрат состоит из представителей земель, которые назначаются и отзываются правительствами земель. Каждая земля располагает не менее чем тремя голосами; земли с населением свыше двух миллионов жителей имеют четыре голоса, а земли с населением свыше шести миллионов жителей — пять голосов. Голоса земли подаются как единый голос и только присутствующими членами или их заместителями.

Легислатура Бундесрата начинается 1 ноября каждого года и заканчивается 31 октября следующего года.

Для деятельности Бундестага большое значение имеет его внутренняя структура.

Обычно обсуждение начинается во фракциях. Они же образуют рабочие группы по определенным вопросам. Иногда рабочих групп создают столько, сколько нужно для того, чтобы каждая из них могла контролировать деятельность каждого министерства федерального правительства. В своей работе фракции опираются на рекомендации рабочих групп, куда входят наиболее компетентные в соответствующих вопросах депутаты. С другой стороны, фракции вырабатывают на основе рекомендаций рабочих групп позицию для предстоящих дебатов, являясь, таким образом, политическим центром.

Органы Бундестага — председатель, президиум и совет старейшин. Президиум Бундестага образуют председатель и его заместители.

Совет старейшин состоит из председателя, его заместителей и 23 других членов, назначаемых от фракций. Их число зависит от числа фракций.

Руководство советом старейшин и его созыв осуществляет председатель Бундестага. Совет старейшин не принимает решений. Он помогает председателю вести дела, добивается взаимопонимания между фракциями по вопросам распределения мест председателей комиссий и их заместителей, а также в отношении плана работы Бундестага.

Председатель Бундестага:

· представляет Бундестаг и ведет его дела;

· руководит его заседаниями и обеспечивает порядок в здании;

· имеет совещательный голос во всех комиссиях;

· обладает правом полного использования помещений и полицейской власти во всех находящихся в управлении Бундестага зданиях, частях зданий и на принадлежащих Бундестагу земельных участках;

· совместно с комиссией по проверке результатов выборов, иммунитета и регламента издает правила внутреннего распорядка;

· совместно со своими заместителями заключает договоры, имеющие большое значение для управления Бундестагом;

· определяет расходы в рамках бюджета;

· является высшей должностной инстанцией для служащих Бундестага;

· назначает, принимает на работу, увольняет служащих Бундестага в соответствии с законом и общими административными предписаниями;

· принимает на работу и увольняет служащих Бундестага, не являющихся должностными лицами.

Председатель осуществляет указанные функции совместно со своими заместителями, если они касаются чиновников высокого ранга или причисляемых к этому разряду служащих, и с одобрения президиума, если принимаются на работу, повышаются в должности или ранге руководящие чиновники (А-16 и выше) или причисляемый к этому рангу разряд служащих. Если председатель отсутствует, его замещает один из его заместителей из второй по численности фракции.

На заседаниях Бундестага исполняющий обязанности председателя и два секретаря образуют президиум заседания.

Председатель по согласованию со своими заместителями определяет в случае необходимости очередность его замещения. Если председатель и заместитель отсутствуют одновременно, руководство заседанием переходит к старейшему по возрасту члену Бундестага.

Фракциями являются объединения по меньшей мере пяти процентов членов Бундестага, принадлежащих к одной партии или к таким партиям, которые на основе одинаковой направленности политических целей не. конкурируют друг с другом ни в одной из земель. Если члены Бундестага объединяются, отступая от положений регламента Бундестага, признание их в качестве фракции требует одобрения Бундестага.

Образование фракции, ее название, имена председателя, членов и гостей должны сообщаться председателю в письменной форме.

В соответствии с численностью фракции определяется ее очередность. При одинаковой численности вопрос о положении фракции решается жеребьевкой, которую проводит председатель на заседании Бундестага. Вакантные места членов фракции сохраняются за фракцией до их занятия новыми членами этой фракции.

Бундесрат. Правительства земель при назначении членов Бундесрата сообщают их имена председателю Бундесрата. Они сообщают также время их назначения и время окончания их полномочий. Члены Бундесрата не могут быть одновременно членами Бундестага.

Бундесрат из своих членов выбирает председателя и трех вице-председателей на один год. Председатель представляет ФРГ во всех делах, касающихся Бундесрата.

Председатель и вице-председатель образуют президиум Бундесрата. При президиуме имеется постоянный консультативный орган, состоящий из уполномоченных земель. Он собирается, как правило, раз в неделю. Постоянный консультативный орган помогает председателю и президиуму при подготовке заседаний Бундесрата, а также в ведении дел Бундесрата.

Из состава своих членов Бундесрат выбирает на год двух секретарей. Бундесрат образует постоянные комитеты. Для рассмотрения специальных вопросов он может создавать другие комитеты. Земли представлены в каждом комитете одним членом Бундесрата, членом или уполномоченным их правительств.

Бундесрат каждый год выбирает председателей комитетов из членов комитетов. Перед их избранием следует заслушивать рекомендации комитетов. При Бундесрате имеется секретариат, в котором работают все служащие Бундесрата. Им руководит директор Бундесрата по поручению председателя Бундесрата.

Порядок работы Бундестага - сессионный. Первое заседание собирается не позднее 30 дней после выборов. Бундестаг решает вопрос о закрытии и возобновлении своих сессий. Однако Председатель Бундестага вправе созвать его раньше. Он обязан это сделать по требованию 1/3 части членов Бундестага, президента и федерального канцлера (ст. 39 Основного закона).

На первом заседании вновь избранного Бундестага председательствует старейший по возрасту член Бундестага. Он назначает временных секретарей из числа членов Бундестага. После этого производится поименная перекличка членов Бундестага. С установлением кворума производятся выборы председателя, заместителей и секретарей. Избранными считаются претенденты, получившие большинство голосов. Выборы проводятся посредством закрытых избирательных бюллетеней по особой избирательной процедуре.

Бундесрат на очередные заседания созывает его председатель. Он обязан также созвать его по требованию представителей не менее двух земель или федерального правительства (и. 2 ст. 52 Основного закона). О месте, времени и предварительной повестке дня каждого заседания сообщается федеральному правительству.

Заседания Бундестага являются публичными. В соответствии со ст. 42 абз. 1 Основного закона, по предложению одной десятой части членов или по предложению федерального правительства большинством в две трети голосов заседания могут быть объявлены закрытыми. Решение по таким вопросам принимается в закрытом заседании.

Срок и повестка дня каждого заседания Бундестага согласовываются в совете старейшин за исключением тех случаев, когда Бундестаг заранее выносит решение об этом или срок и повестку дня устанавливает сам председатель в соответствии с § 21, абз. 1 регламента. Согласно данному параграфу, председатель самостоятельно устанавливает срок и повестку дня, если Бундестаг уполномочивает его на это или по какой-либо иной причине, но не по причине того, что Бундестаг не может вынести решение из-за отсутствия кворума.

Повестка дня сообщается членам Бундестага, Бундесрату и федеральному правительству. Если нет возражений, после объявления ее первого пункта она считается принятой. Каждый член Бундестага после открытия любого пленарного заседания и перед началом работы по принятой повестке дня может вносить предложения об изменении повестки дня, если он представил свои предложения председателю не позднее 18 часов предшествующего дня.

После установления повестки дня другие вопросы, связанные со слушанием, могут обсуждаться только в том случае, если нет возражений со стороны одной из фракций или 26 членов Бундестага, или если регламент допускает обсуждение вопросов, не внесенных в повестку дня. Бундестаг может исключить из повестки дня какой-либо вопрос.

Если заседание отменено из-за отсутствия кворума, председатель может в тот же день созвать еще одно заседание с прежней повесткой дня. Он может определить время проведения повторного голосования или выборов, окончившихся ранее безрезультатно или снять их с повестки дня.

Председатель открывает заседание, руководит им и закрывает его. Перед закрытием каждого заседания он объявляет о дне следующего заседания.

Председатель также открывает дебаты по каждому вопросу, стоящему в повестке дня. После того как список выступающих в прениях исчерпан и никто не берет слова для выступления, председатель объявляет прения оконченными. Бундестаг по предложению фракции или 26 депутатов может отсрочить обсуждение или прекратить прения. Голосование по вопросу о прекращении прений должно предшествовать обсуждению предложения об оторочке прений. Предложение о закрытии прений ставится на голосование в том случае, если высказалась каждая фракция.

Предметом обсуждения, вносимым в повестку дня заседаний Бундестага, могут быть следующие так называемые «самостоятельные документы»:

· законопроекты;

· окончательная рекомендация совместного комитета Бундестага и Бундесрата;

· предложения о возвращении возражений Бундесрата;

· предложение фракции или группы из 26 депутатов;

· отчеты и материалы для информации Бундестага;

· большие запросы правительству и ответы на них; предвыборные предложения, если они распространяются в качестве документов Бундестага;

· окончательные рекомендации и отчеты комиссии по петициям;

· окончательные рекомендации и отчеты по делам проверки выборов, иммунитета и регламента;

· окончательные рекомендации и отчеты правового комитета о спорах в Федеральном конституционном суде;

· окончательные рекомендации и отчеты комитетов по расследованию;

· промежуточные отчеты комитетов Бундестага;

· нормативные акты, направляемые па основании закона на рассмотрение Бундестага.

Предметом обсуждения, вносимым в повестку дня заседаний Бундестага, могут быть и «несамостоятельные документы»:

· окончательные рекомендации и отчеты комитетов;

· предложения об изменении (например, законопроекта);

· предложение о проекте решения Бундестага, вносимое фракцией или группой депутатов, по законопроектам;

· информация комиссий, делегаций или правительства;

· правительственные заявления, «большие запросы»;

· рекомендации Европарламента;

· документы Европейского Союза;

· документы правительства об улучшении экономического положения;

· нормативные акты.

Все выносимые на обсуждение Бундестага документы (все перечисленные документы) должны быть подписаны фракцией или 26 депутатами. Законопроекты должны, а предложения могут быть обоснованы (приложено краткое обоснование).

Предложенные к обсуждению Бундестага документы печатаются и распространяются среди членов Бундестага, Бундесрата и федеральных министерств.

По предложению фракции Бундестаг может принять решение о вызове для заслушивания члена Федерального правительства. Члены правительства могут потребовать от Бундестага быть заслушанными в любое время.

Бундестаг правомочен принимать решения, если в зале присутствует более половины его членов. Для установления кворума в связи с голосованием может быть проведен подсчет голосов депутатов. В случае отсутствия кворума председатель Бундестага должен незамедлительно прекратить заседание.

Голосование в Бундестаге осуществляется посредством подачи знака рукой, вставанием или нажатием кнопки с места. При заключительном голосовании по законопроектам голосуют вставанием или с места. Решение выносится простым большинством голосов, за исключением предусмотренных случаев.

Если голоса разделились поровну, вопрос решается отрицательно. Голосование в Бундестаге может осуществляться посредством тайных избирательных бюллетеней, проведения поименного голосования. Регламент предусматривает следующие случаи исключения поименного голосования:

· по вопросу о численности комитета;

· о сокращении сроков;

· о времени проведения заседаний и повестке дня;

· об отсрочке заседания;

· об отсрочке обсуждения или закрытия прений;

· о разделении вопроса обсуждения и о направлении документов в комитет.

Регламент Бундестага содержит положения, касающиеся выступлений депутатов, а также мер, направленных на поддержание порядка в зале заседаний.

Член Бундестага может выступить только в том случае, если председатель предоставляет ему слово. Как правило, депутат, желающий выступить по теме дебатов, должен зарегистрироваться у секретаря, ведущего список выступающих. Промежуточные вопросы в ходе прений к выступающему по теме слушаний задаются через микрофоны, установленные в зале.

Очередность выступающих определяет председатель Бундестага. При этом он учитывает различия партийных направлений, содержание выступлений и контрвыступлений, а также численность фракций. В частности, после выступления члена правительства следует предоставлять слово депутатам, желающим высказать иное мнение.

Выступающий с предложением по теме прений и докладчик могут требовать предоставления слова перед началом и после окончания прений. Докладчик имеет право получить слово в любое время.

Заявления по прениям, заявления относительно заключительного голосования, а также заявления, содержащие фактические данные или сведения личного характера, не должны длиться более пяти минут.

Как правило, выступления имеют форму свободного доклада. Для выступлений в зале заседаний имеются специальные микрофоны.

Продолжительность прений определяется Бундестагом по предложению совета старейшин. Обычно выступающий имеет 15 минут для выступления. По требованию фракции ее представителю может быть предоставлено слово на 45 минут. Председатель может увеличить время для выступления.

Если выступающий превысит отведенное ему время для выступления, председатель может после предварительного предупреждения лишить его слова.

Регламент предоставляет председателю Бундестага определенные права по поддержанию порядка в зале заседаний. Председатель Бундестага может применить следующие дисциплинарные меры:

· вынести порицание;

· призвать не отклоняться от предмета слушаний;

· призвать к порядку;

· лишить депутата слова;

· лишить депутата права присутствия на заседании (депутат может быть лишен права присутствия на заседаниях на срок до 30 сессионных дней);

· прервать заседание Бундестага на определенное время, если на заседании возникло мешающее нормальному ходу работы беспокойство (если председатель не может добиться восстановления спокойствия, он покидает свое место и заседание прерывается).

Заседания Бундесрата публичные. Публичность может быть исключена решением Бундесрата. Заседаниями руководит председатель Бундесрата. Он обязан созвать Бундесрат, если это требует земля или правительство Федерации.

При подготовке заседаний председатель составляет предварительную повестку дня, в которую включаются все необходимые для рассмотрения документы. Она сообщается представительствам земель не позднее, чем за шесть дней до проведения заседания. Место, время проведения и предварительная повестка дня заседания доводятся до сведения федерального правительства. В дебатах могут участвовать докладчики совместного комитета и статс-секретари федерации. После каждого заседания составляется список участников заседания.

Перед началом дебатов Бундесрат принимает решение о повестке дня. По вопросам, не включенным в повестку дня заседания, не могут проводиться дебаты и приниматься решения, если против этого возражает хотя бы одна земля.

Каждая земля имеет право вносить в Бундесрат свои предложения, комитеты представляют Бундесрату рекомендации в связи с направленными на их рассмотрение документами.

Бундесрат полномочен принимать решения, если представлено большинство его голосов. При отсутствии кворума председатель закрывает заседание.

Голосование осуществляется посредством поднятия руки. По требованию земли голосование может проводиться в порядке опроса представителей земель, при этом очередность опрашиваемых определяется в алфавитном порядке. Голосование может быть отложено, если этого требуют, по меньшей мере, две земли.

Решения Бундесрата вступают в силу после окончания заседания, на котором они были приняты. Вопросы, обсуждение которых закончено, не могут обсуждаться повторно и быть поставлены на голосование, если против этого возражает земля.

Бундесрат может уполномочить своих членов представлять его решения в Бундестаге и его комитетах. Для этого комитеты Бундесрата могут вносить предложения.

В законодательной процедуре участвуют обе палаты парламента.

Федеральные законы принимаются Бундестагом. После их принятия они немедленно передаются Бундесрату председателем Бундестага (ст. 77 абз. 1 Основного закона). Законопроекты вносятся на рассмотрение Бундестага федеральным правительством, членами Бундестага (не менее 26 подписей) либо Бундесратом (ст. 76 абз. 1 Основного закона).

Законопроекты федерального правительства прежде представляются в Бундесрат. Бундесрату принадлежит право высказываться по ним в течение шести недель. Федеральное правительство может по истечении трех недель передать законопроект в Бундестаг, если он рассматривался правительством как особо срочный в момент передачи его в Бундесрат, даже если мнение по нему Бундесрата еще не было получено.

Законопроекты Бундесрата представляются Бундестагу через федеральное правительство в течение трех месяцев. Правительство обязано высказать по ним свою точку зрения (ст. 7G абз. «3 и 2 Основного закона).

Бундесрат может в течение трех недель по получении принятого закона потребовать созыва комиссии из членов Бундестага и Бундесрата для совместного обсуждения проекта. Состав этой комиссии и порядок работы определяются регламентом, который принимается Бундестагом при одобрении Бундесрата. Входящие в эту комиссию члены Бундесрата не связаны инструкциями. Если требуется согласие Бундесрата в отношении принимаемого закона, Бундестаг и федеральное правительство могут потребовать созыва комиссии. Если комиссия внесет изменения в законопроект, Бундестаг должен принять новое решение.

Если согласия Бундесрата на принятие закона не требуется, Бундесрат может по окончании данной процедуры в течение двух недель заявить протест в отношении законопроекта.

Если за протест высказалось большинство членов Бундесрата, он может быть отклонен решением большинства членов Бундестага. Если Бундесрат принял решение о внесении протеста большинством в две трети голосов его членов, то для отклонения его Бундестагом требуется большинство в две трети голосов членов, присутствующих па заседании, или по меньшей мере большинство голосов его членов (ст. 77 абз. 2, 3 и 4 Основного закона).

Бундестаг должен принимать решения по всем внесенным на его рассмотрение вопросам. Основной закон ФРГ предусматривает следующие случаи, когда для того чтобы законопроект стал законом, -требуется совпадающее с решением Бундестага решение Бундесрата (во всех неперечисленных случаях Бундестаг для вынесения законодательного решения не нуждается в согласии Бундесрата):

· законы об изменении Основного закона (ст. 79 абз. 2) — требуется квалифицированное большинство голосов в две трети голосов членов Бундестага и Бундесрата;

· законы об изменении состава территории земель (ст. 29 абз. 7);

· законы, содержащие во исполнение федеральных законов предписания об организации ведомственных органон земель и ходе управления (ст. 84 абз. 1) или предписания об организации ведомственных органов земель в сфере управления по поручению (ст. 85 абз. 1);

· законы, в которых федеральному правительству для исполнения федеральных законов предоставляется право давать в особых случаях конкретные указания (ст. 84 абз. 5);

· законы, которые в сфере законодательной компетенции федерации и в случаях, Когда перед федерацией встают новые задачи, учреждают собственные органы федерации средних и низших инстанций (ст. 87 абз. 3);

· законы о структуре финансовых органов земель, о применении ими должного порядка производства дел и о единой подготовке их персонала (ст. 108 абз. 3);

· законы о налогах, поступления от которых идут в пользу земель и общин (ст. 105 абз. 3);

· законы, которыми изменяются соотношение участия федерации и земель в подоходном налоге и налоге на корпорации (ст. 106 абз. 3);

· законы о субсидиях от федерации, посредством которых уравнивается повышенное обременение земель, возникающее в короткий срок в результате возложения на них дополнительных расходов или изъятия финансовых поступлений (ст. 106 абз. 4);

· законы, содержащие подробные правила об ограничении и распределении доходов от отдельных местных налогов (частей налогов) (ст. 107 абз. 1);

· законы о так называемом горизонтальном финансовом уравнивании между землями с высокой и низкой производственной способностью (ст. 107 абз. 2);

· законы о праве собственности на бывшее имущество Империи (ст. 134 абз. 4, ст. 135 абз. 5);

· законы о сбалансировании расходов, согласно ст. 120а;

· законы об управлении вооруженными силами и по вопросам обороны (включая резервы вооруженных сил), а также о защите гражданского населения, согласно положениям ст. 876;

· законопроекты, вносимые во время объявления состояния обороны; в этом случае создается общий комитет, а для процедуры, предусмотренной ст. 115d, Бундестаг принимает регламент, нуждающийся в одобрении Бундесрата (2 июля 1969 г. Бундестаг принял такой регламент, который был одобрен Бундесратом 10 июля 1969 г.).

Регламент от 2 июля 1969 г., принятый на основании ст. 115 Основного закона ФРГ, регулирует процедуру обсуждения неотложных законопроектов в случае состояния обороны.

Согласно регламенту Бундестага, для подготовки дебатов он создает постоянные и специальные комитеты. Для подготовки решений по объемным, имеющим принципиальное значение комплексам вопросов, он может образовывать временные комитеты (анкетные комиссии).

Формирование комитетов осуществляется фракциями при содействии совета старейшин.

Время и повестка дня заседания комитета определяются председателем комитета, за исключением тех случаев, когда сам комитет вынес об этом решение. Повестка дня заседания комитета сообщается заинтересованным министерствам и Бундесрату с указанием места, времени, а иногда и длительности заседания.

В задачи комитетов входит подготовка рекомендаций Бундестагу относительно принимаемых им решений. Данные рекомендации готовятся только на основании направленных Бундестагом документов. Через десять сессионных недель после направления документа в комитет фракция или 2G депутатов могут потребовать отчета о ходе обсуждения в комитете. В этом случае данный отчет включается в повестку дня Бундестага. Отчеты комитетов готовятся, как правило, в письменной форме и содержат окончательную рекомендацию по данному вопросу, мнение меньшинства и изложение позиции заинтересованных комитетов.

Голосование в комитете проводится, если па заседании присутствует более половины членов комитета. После каждого заседания составляется письменный протокол. В нем отражаются все предложения и решения комитета. Стенограмма заседаний комитета требует одобрения председателя Бундестага.

Председатель Бундесрата направляет документы на рассмотрение компетентного комитета. Участие нескольких комитетов в обсуждении одного документа по возможности ограничивается.

Председатель по требованию земли должен включать представленные ею на рассмотрение документы в предварительную повестку дня заседания Бундесрата.

Комитеты проводят свои заседания в месте нахождения Бундесрата. Исключения требуют одобрения председателя Бундесрата. Заседания комитетов не являются публичными.

Председатель комитета созывает комитет для проведения заседания. Он обязан его созвать, если этого требует хотя бы один из его членов. Повестка дня заседаний сообщается представительствам земель не позднее, чем за шесть дней до проведения заседания комитета.

Согласно регламенту Бундесрата, комитеты готовят принятие решений Бундесратом. Несколько комитетов могут проводить обсуждение совместно. Они могут образовывать подкомитеты. Комитеты должны закончить обсуждение за восемь дней до следующего заседания Бундесрата.

Комитеты полномочны принимать решения, если на заседании представлено более половины земель. Каждая земля имеет в комитете один голос. Комитеты принимают решения простым большинством голосов.

По законопроектам Бундестаг проводит три обсуждения. Договоры с иностранными государствами и аналогичные договоры, регулирующие политические отношения федерации или затрагивающие предметы федерального законодательства (ст. 59 абз. 2 Основного закона) проходят, как правило, два обсуждения, а по решению самого Бундестага — три обсуждения. Все остальные документы обсуждаются один раз.

Предложения могут направляться в комитет без проведения прений. В отношении порядка рассмотрения предложений действуют, как правило, положения, регулирующие порядок обсуждения законопроектов.

Обсуждение документов по общему правилу начинается не ранее чем на третий день после распространения печатных изданий.

Первое обсуждение законопроекта. На первом обсуждении проводятся прения общего характера только в том случае, если это было рекомендовано советом старейшин или если этого потребовала фракция или 26 депутатов до объявления соответствующего пункта повестки дня.

Во время прений обсуждаются лишь общие принципы документа. Предложения по предмету обсуждения не рассматриваются. После первого обсуждения законопроект направляется в комитет. В особых случаях он может быть направлен сразу в несколько комитетов. По предложению фракции Бундестаг может принять большинством в две трети присутствующих членов решение о проведении второго обсуждения без направления документа в комитет. Такое предложение должно быть сделано до 18 часов предыдущего дня.

Второе обсуждение законопроекта. Второе обсуждение начинается с прений по вопросам общего характера на второй день после распространения окончательной рекомендации и отчета комитета. Прения проводятся в определенной очередности по каждому самостоятельному положению законопроекта.

После окончания прений по каждому отдельному положению проводится голосование. Бундестаг может принять решение о том, чтобы проводить прения по нескольким положениям в совокупности или голосовать сразу по нескольким частям или за законопроект в целом. Голосование по договорам с иностранными государствами проводится по договору в целом.

В случае, если обсуждение не закончено, во время второго обсуждения может быть предложено внести изменения в законопроект. Такое положение может быть подписано одним членом Бундестага и содержать краткое обоснование. До проведения последнего голосования документ может быть частично или в целом направлен на рассмотрение в другой комитет.

Все предложения после второго обсуждения сводятся воедино. Решения, принятые во втором обсуждении, являются основой для третьего обсуждения. Если во втором обсуждении отклонены все части законопроекта, то документ считается отклоненным и его обсуждение прекращается.

Третье обсуждение законопроекта. Третье обсуждение имеет место, если при втором обсуждении не было принято ни одного изменения или если были приняты изменения на второй день после распространения печатного текста с внесенными изменениями. Оно начинается с прений по вопросам общего характера только тогда, когда таких прений не было во втором обсуждении, и они рекомендованы советом старейшин или фракцией.

Предложения об изменении законопроекта в третьем обсуждении должны быть подписаны фракцией или 26 депутатами и содержать краткие обоснования. Они распространяются только на те положения, по которым во втором обсуждении были приняты изменения. Перед заключительным голосованием документ может быть снова направлен на рассмотрение другого комитета. В случае, если комитет предлагает внести изменения в отношении решений Бундестага, принятых при втором обсуждении, окончательная рекомендация комитета заново направляется на второе чтение.

После окончания третьего обсуждения законопроект ставится на голосование. Если решения, принятые при втором обсуждении, остались неизмененными, проводится заключительное голосование. Если изменения имели место, то по предложению фракции или 26 депутатов заключительное голосование откладывается до тех пор, пока решения не будут сведены воедино и их текст не будет распространен среди членов Бундестага.

Фракция или 26 депутатов могут предложить созвать совместный комитет для обсуждения законопроектов, требующих одобрения Бундесрата.

Бюджетная процедура. Проект закона о бюджете и бюджетном плане, как и предложения об их изменении, передаются одновременно в Бундесрат и Бундестаг. Бундесрат располагает шестинедельным сроком, а в случаях внесения предложений об изменении— трехнедельным сроком для выражения своего мнения по этим предложениям.

Закон о бюджете должен содержать лишь положения, относящиеся к доходам и расходам федерации и ко времени его действия (ст. 110 Основного закона).

Решения, увеличивающие предложенные федеральным правительством бюджетные расходы, включающие новые расходы или допускающие их в будущем, нуждаются в согласии федерального правительства. Это же относится и к решениям, содержащим уменьшение поступлений или допускающим это уменьшение в будущем. Федеральное правительство может потребовать, чтобы Бундестаг отложил голосование по таким решениям. В этом случае федеральному правительству предоставляется шестинедельный срок для сообщения Бундестагу своего мнения.

Федеральное правительство может в четырехнедельный срок после голосования в Бундестаге потребовать, чтобы он провел новое рассмотрение закона.

Если закон принят путем голосования в соответствии со ст. 78 Основного закона, то правительство располагает шестинедельным сроком, чтобы отказаться от своего согласия. Позже оно может это сделать, если только до этого оно потребовало от Бундестага отложить голосование и в шестинедельный срок представило свое мнение, а также потребовало от Бундестага в четырехнедельный срок после голосования проведения нового рассмотрения закона. По истечении этого срока считается, что согласие дано (ст. 113 Основного закона).

Согласно регламенту Бундестага, бюджетными документами являются проекты закона о бюджете и бюджетного плана, изменения к ним, а также другие документы касающиеся бюджета.

Все бюджетные документы направляются в комитет по вопросам бюджета. Председатель Бундестага, как правило, направляет предложения об изменении бюджета в комитет без первого обсуждения. Второе обсуждение проекта закона о бюджете и проекта бюджетного плана может иметь место не ранее шести недель после направления их в комитет. Заключительное обсуждение по измененным проектам проводится по истечении трех недель.

Изменения проектов бюджетный комитет обсуждает в течение сессионной недели, следующей после получения мнения по ним Бундесрата. Отчет комитета включается в повестку дня следующего заседания Бундестага. Если комитет не успел обсудить проекты в течение этого срока, вопрос включается в повестку дня заседания Бундестага и рассматривается без отчета комитета.

Учредительные функции. Бундестаг принимает участие в формировании высших органов федерации. Он выбирает федерального канцлера. Выборы канцлера проводятся посредством тайного голосования избирательными бюллетенями. Предложения по проведению выборов, согласно ст. 63 абз. 3 и 4 Основного закона, исходит от 1/4 части членов Бундестага или фракции, составляющей по меньшей мере 1/4 часть членов Бундестага.

Контрольные функции. Германский парламент не принимает участия в формировании правительства, но может выразить свое мнение голосованием вотума доверия федеральному канцлеру.

Согласно ст. 67 абз. 1 Основного закона, Бундестаг может выразить вотум недоверия федеральному канцлеру. Предложение о вынесении вотума недоверия должно быть подписано 1/4 членов Бундестага или фракцией, составляющей, по меньшей мере, 1/4 часть членов Бундестага. Предложение должно быть представлено таким образом, чтобы Бундестагу в качестве преемника был предложен конкретный кандидат. Преемник даже в случае наличия нескольких кандидатур избирается в одном туре тайным голосованием посредством избирательных бюллетеней. Выбранным считается кандидат, получивший большинство голосов членов Бундестага.

В соответствии со ст. 68 Основного закона федеральный канцлер может поставить вопрос о выражении ему доверия Бундестагом. Если данное предложение не находит одобрения большинства членов Бундестага, Бундестаг может в течение 21 дня выбрать нового федерального канцлера большинством голосов. Между предложением о выражении доверия и голосованием должно пройти не менее 48 часов.

Одной из форм контроля Бундестага за деятельностью правительства и его членов является право на запросы и право на вопросы, адресованные правительству членами Бундестага.

Запросы членов Бундестага делятся на «большие» и «малые». Большие запросы вручаются председателю Бундестага. Они должны быть кратко и определенно сформулированы и могут содержать краткое обоснование.

Председатель Бундестага передает большой запрос федеральному правительству и уточняет, будет ли (и когда) дан ответ. Ответ на большой запрос сразу же по поступлении включается в повестку дня. Если большой запрос подписан фракцией или 26 депутатами, открывается обсуждение.

Малые запросы содержат требование предоставить информацию, касающуюся какой-либо определенной области деятельности правительства. Они не могут содержать беспредметных утверждений или оценок. Запросы должны сопровождаться краткими обоснованиями. Председатель Бундестага передает малый запрос правительству, которое должно ответить на него в течение 14 дней в письменной форме.

Любой член Бундестага имеет право обращаться к правительству с отдельными устными и письменными вопросами. Каждую сессионную неделю проводятся «вопросные часы», составляющие в общей сложности 180 минут. Любой член Бундестага в течение одной сессионной недели может получить устные ответы на два заданных им вопроса, а в течение месяца — письменные ответы на четыре своих вопроса.

Бундестаг проводит также так называемые «актуальные часы», где проводятся прения по определенным темам, имеющим общий актуальный интерес, и где члены Бундестага высказываются в форме коротких сообщений в течение пяти минут. В течение одного сессионного дня может быть проведен только один «актуальный час».

Во всех государствах санкционирование и промульгация законов, принятых парламентами, представляет собой заключительную стадию, логически завершающую законодательный процесс. Вопрос о санкционировании законов применим к парламенту Великобритании, а о применении права вето к Конгрессу США и ряду других государств. Промульгация, т.е. опубликование закона в официальном органе, осуществляется главой государства в установленные законом сроки, но может быть, и ускорена, если парламент признает закон срочным. Например, статья 73 Конституции Итальянской Республики содержит по этому вопросу следующее типичное для большинства стран положение: «Законы промульгируются Президентом Республики в течение месяца со дня их утверждения. Если палаты, каждая абсолютным большинством своих членов, объявляют закон срочным, то он промульгируется в срок, указанный в этом законе. Законы публикуются немедленно после промульгации и вступают в силу на пятнадцатый день после их опубликования, если в самом законе не установлен другой срок».

Согласно Конституции Франции 1958 г. закон должен быть промульгирован в течение 15 дней с момента его передачи Правительству. Это положение не действует в том случае, если Президент использует свое право вето или если возбуждается дело о неконституционности закона перед Конституционным советом.

Вопросы для самопроверки:

1. Как соотносятся понятия «парламент» и «парламентаризм».

2. Назовите способы формирования верхних палат.

3. Правовой статус парламентария.

4. Классификация парламентов.

5. Внутриполитические и внешнеполитические полномочия парламента.

6. Виды контрольных полномочий парламента.

7. Основные этапы законодательного процесса.

8. Парламентские комитеты в разных странах.

Тема 8. Глава государства в зарубежных странах

Цель изучения темы: формирование у обучаемых целостного представления об институте главы государства и представительном и законодательном органе и их роли в деятельности государства.

Задачи изучения темы:

· определить место и роль главы государства в системе государственных органов;

· определить конституционно-правовые нормы, закрепляющие его правовой статус;

· раскрыть сущность и содержание выборов как способа формирования главы государства в зарубежных странах.

Вопросы темы:

1. Понятие института главы государства в зарубежных странах.

2. Виды института государства.

3. Компетенция главы государства. Конституционный статус монарха.

Вопрос 1. Понятие института главы государства в зарубежных странах.

В мире нет ни одного современного государства, где не существовал бы институт главы государства. Главой государства является должностное лицо или орган государства, который занимает юридически первое место в системе высших органов власти. Хотя его фактическая роль в большинстве случаев отнюдь не соответствует этому положению. Он возглавляет всю государственную машину, обладает по букве конституции обширными полномочиями. Согласно текстам многих конституций глава государства, либо не входит ни в какую ветвь власти, либо входит в законодательную, и в исполнительную, либо, только в исполнительную.

Так, согласно ч. 1 ст. 55 Основного закона для Федеративной Республики Германии 1949 г.» Федеральный президент не может входить в состав ни правительства, ни законодательной корпорации Федерации или земли».

Совершенно иной порядок определяется ч. 1 ст. 53 Конституции Индии 1949 г., где устанавливается, что «исполнительная власть Союза вверяется Президенту и осуществляется им либо непосредственно, либо через должностных лиц, подчиненных ему согласно настоящей Конституции», а ст. 79 Конституции гласит, что для Союза учреждается Парламент, который состоит из Президента и двух палат, известных соответственно как Совет штатов и Народная палата.

Согласно разд. 1 ст. II Конституции США 1787 г.: «Исполнительная власть вверяется Президенту Соединенных Штатов Америки».

Обычно глава государства рассматривается как носитель исполнительной власти и высший представитель государства в сфере международных отношений. Он возглавляет и представляет государство, находясь вдали от суетной повседневной политики с ее партийными сделками, парламентскими скандалами, избирательными треволнениями.

Другими словами, глава государства — это его высший представитель внутри и вне страны и вместе с тем символ единства нации, государства. Конституции многих государств определяют его как «символ единства государства и преемственности, арбитр и примиритель повседневной деятельности государственных органов» (ч. 1 ст. 56 Конституции Испании 1978 г.), «представитель национального единства» (часть вторая ст. 87 Конституции Италии 1947 г.), обеспечивающий «национальную независимость, единство государства и нормальное функционирование демократических институтов» (ст. 120 Конституции Португалии 1976 г.), глава государства должен удовлетворять нескольким обязательным требованиям.

Глава государства все-таки имеет право участвовать так или иначе во всех проявлениях государственной власти, что и придает ему значение видимого главы и сосредоточения всей государственной деятельности. На его конституционные полномочия влияет ряд факторов, таких как форма правления, форма территориально-государственного устройства, форма политического режима. Большое значение имеет социальная сущность конституции, которая показывает, какого рода полномочия, закреплены за главой государства. Номинальные и реальные полномочия могут по-разному сочетаться, но в случае какого-либо политического кризиса, когда конституционные власти и политические силы окажутся почему-либо не в состоянии управлять страной, именно глава государства призван найти выход из ситуации. Это своего рода резерв власти.

Глава государства - институт современной демократии, но своим появлением на свет он обязан абсолютной монархии, т.е. позднефеодальному политическому учреждению.

В период создания буржуазной государственности мышление новой господствующей элиты было ограничено историческими рамками эпохи, что нашло свое выражение в весьма сильном воздействии на общественное сознание политических и иных учреждений абсолютизма. Правящая элита не могла, даже вводя самую прогрессивную буржуазную форму правления - демократическую республику, полностью уничтожить все монархическое. Она создала институт главы государства, что было данью преклонения перед короной.

Тем не менее, глава государства играет значительную политическую роль, которая иногда формулируется в конституциях. Например, ст. 5 Конституции Французской Республики 1958 г. гласит:

«Президент Республики следит за соблюдением Конституции. Он обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей, а также преемственность государства.

Он является гарантом национальной независимости, целостности территории и соблюдения международных договоров».

Испанский Король охарактеризован в ч. 1 ст. 56 Испанской конституции 1978 г. следующим образом: «Король является Главой государства, символом его единства и постоянства, выступает арбитром между учреждениями и оказывает сдерживающее воздействие на их регулярную деятельность, осуществляет высшее представительство Испанского государства в международных отношениях, в особенности с нациями, с которыми оно имеет историческую общность, и осуществляет функции, которыми его прямо наделяют Конституция и законы».

Вопрос 2. Виды института главы государства.

В мире существует несколько видов института главы государства, которые можно классифицировать следующим образом:

1) единоличный монарх, наследующий свою должность (например, в Соединенном Королевстве, Японии, Испании, Бельгии, Нидерландах, Марокко);

2) единоличный монарх, назначенный своей семьей — правящей династией (например, в Саудовской Аравии);

3) единоличный монарх федеративного государства, выбираемый на установленный период монархами субъектов федерации из своей среды (например, в Малайзии, в Объединенных Арабских Эмиратах);

4) единоличный президент, избираемый народом, парламентом или представительной коллегией на установленный срок (например, в США, Германии, Италии, Индии, Китае);

5) комплексный глава государства, представляющий собой коллегиальный орган, выбираемый парламентом на установленный срок; при этом отдельные полномочия главы государства, которые невозможно осуществлять коллегиально, как, например, прием верительных грамот иностранных дипломатических представителей, передаются председателю коллегиального органа (например, на Кубе);

6) глава правительства, осуществляющий также функции главы государства (например, в землях Германии);

7) представитель британского монарха в государствах, имеющих статус британского доминиона, т. е. признающих главой государства британского монарха (например, в Канаде, Австралии, Новой Зеландии, на Барбадосе);

8) единоличный или коллегиальный глава государства, узурпировавший власть в государстве, обычно без установления срока.

Повсеместно существует индивидуальный глава государства, но есть отдельные исключения, когда функции главы государства осуществляются коллегиальным органом. Так, в Швейцарской Конфедерации функции главы государства осуществляет Федеральный совет (правительство), состоящее из семи членов, избираемых на четыре года Федеральным собранием (парламентом). Председательствует в Федеральном совете Президент Конфедерации, который избирается сроком на один год Федеральным собранием из числа членов Федерального совета. Традиционные функции главы государства исполняются как Федеральным правительством, так и Президентом, т.е. в Швейцарии функции главы государства и Правительства сосредоточены в одном органе, который формируется так же, как избирается обычно президент парламентарной республики.

В чистом виде функции главы государства осуществляются коллегией очень редко и притом временно. Обычно это регентский совет, который назначается в монархиях при вакантности престола или до достижения установленного возраста малолетним монархом.

Таким образом, в отличие от коллегиального главы государства, в подавляющем большинстве стран существует единоличный глава государства, правовое положение которого зависит от формы правления страны.

Монарх. В странах с монархической формой правления главой государства является монарх, правовое положение которого отличается двумя основными особенностями. Во-первых, власть монарха юридически считается непроизводной от какой-либо другой власти, органа или избирательного корпуса. Монарх властвует (ограниченно или абсолютно) по собственному праву и считается источником всей государственной власти. Монаршая прерогатива даже в парламентарных монархиях пронизывает всю государственную систему, все государственное управление осуществляется от имени монарха.

Он имеет право участвовать в распоряжении всеми проявлениями государственной власти. В этом смысле можно сказать, что в монархии ни один акт государственной власти не совершается помимо или против воли монарха. Но будет ли монарх абсолютным или ограниченным властителем, он все-таки имеет право участвовать так или иначе во всех проявлениях государственной власти, что и придает ему значение видимого главы и сосредоточения всей государственной деятельности»

Власть монарха наследственна, она переходит от одного представителя царствующего дома (династии) к другому в предписанном законом порядке. Порядок престолонаследия устанавливается либо конституциями, либо конституционными законами, которые в значительной степени дополняются обычаями. Законодательная практика знает несколько систем престолонаследия.

Салическая система сводится к тому, что наследование престола осуществляется только по мужской линии. Женщины из круга престолонаследников исключаются полностью (Бельгия, Норвегия).

Кастильская система не исключает женщин из очереди престолонаследия, но отдает предпочтение мужчинам - младший брат исключает старшую сестру (Великобритания, Испания).

Австрийская система не исключает женщин, но дает мужчинам и мужским линиям преимущество во всех линиях и во всех степенях родства. Женщины наследуют престол лишь при полном пресечении всего мужского потомства и всех мужских линий. Эта система была введена в России в 1797 г., после чего, как известно, женщин на российском престоле не было.

Согласно Акту о престолонаследии 1810 г. в редакции 1979 г., входящему в состав конституции Швеции женщины наследуют престол на равных правах с мужчинами. Согласно § 1 указанного Акта «старшие брат и сестра и потомки старших брата и сестры имеют предпочтение перед младшими братом и сестрой и потомками младших брата и сестры». Согласно § 4 Король должен всегда исповедовать «чистую евангелическую веру, как она принята и изложена в Аугсбургском исповедании и в решении Уппсальского собрания 1593 года». Согласно § 5 Акта принцам и принцессам вступать в брак можно только с согласия Правительства, данного по предложению Короля; в противном случае принц или принцесса лишаются права на престолонаследие для себя и своих потомков.

Наследственный принцип является общим для всех монархий. В случае вакантности престола, малолетства, болезни или длительного отсутствия монарха устанавливается регентство, т.е. правление за монарха, вместо него, осуществляемое либо единолично регентом, либо коллегией - регентским советом. Регентство - институт чрезвычайно гибкий, эластичный. Он неоднократно использовался дворцовыми камарильями для устранения нежелательных венценосцев или для недопущения их на вакантный престол без использования при этом более радикальных средств.

Отстранение наследственного монарха от должности юридически невозможно, однако монарха можно принудить отречься от престола, свергнуть или, наконец, устранить физически. Все это практиковалось неоднократно.

Монарх считается лицом неприкосновенным и даже священным. Так, согласно § 7 гл. 5 Конституции Швеции Король не может привлекаться к ответственности за свои действия и то же относится к действиям регента в качестве главы государства. А § 13 Конституция Дании гласит: «Король не несет ответственности и за свои действия; его особа неприкосновенна». Конституция княжества Лихтенштейн устанавливает: «Князь является главой государства... Личность его священна и неприкосновенна» (ст. 7).

Монарх имеет исключительное право на особый титул — короля, императора, шаха, в котором обычно перечисляются владения монарха, подчеркивается божественное происхождение его власти и т.д. Например, королева английская в самом Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии именуется так: «Елизавета Вторая Божией милостью Королева Великобритании и Северной Ирландии и ее других владений и территорий Королева, Глава Содружества, Защитница Веры». А также государственные регалии (символы верховной власти) — трон, корону, скипетр и др. За ним признается право на содержание его личного двора, для чего парламент устанавливает ему содержание — по цивильному листу. Согласно ст. 89 Бельгийской конституции 1831 г. в редакции 1994 г. цивильный лист устанавливается законом на период каждого царствования. Денежное содержание монарха складывается из доходов от его личного имущества и ассигнований из государственного бюджета, получаемых им по цивильному листу, принимаемому парламентом.

Супруга царствующего монарха обычно носит тот же титул, что и он (естественно, в женском роде), но полномочий главы государства не осуществляет. Напротив, супруг монарха-женщины соответствующего титула не носит, но может иметь специальный титул. Наследные принцы нередко имеют специальные титулы. Например, согласно ч. 2 ст. 57 Испанской конституции, наследному принцу с момента рождения или приобретения данного статуса принадлежат титул принца Астурийского и другие титулы, традиционно связанные с преемством короны Испании.

Президент: порядок избрания и замещения, привилегии, ответственность. В странах с республиканской формой правления главой государства является президент, который как высшее должностное лицо республики всегда избирается, на установленный в конституции срок, за исключением тех случаев, когда этот пост замещается в результате государственного переворота.

В зависимости от вида республики и особенностей конституции можно наметить три системы избрания президента.

Прямые выборы президента применяются во многих президентских республиках, где, как правило, глава государства занимает свой пост согласно процедуре, не предусматривающей участие парламента (Мексика, Бразилия, Венесуэла, Панама, Парагвай, Перу, Колумбия, Коста-Рика, Южная Корея). Результаты голосования за выдвинутых кандидатов определяются по мажоритарной избирательной системе абсолютного либо относительного большинства. В выборах президента юридически принимают участие все избиратели, внесенные в списки для голосования.

Избранный путем прямых выборов президент получает свой мандат помимо парламента и потому от него независим. Более того, придя к власти непосредственно по воле избирателей, он имеет возможность не только противопоставить себя парламенту, но и стать над парламентом, подчинить его себе.

В президентских и смешанных республиках президент избирается народом (избирателями) чаще всего путем прямых выборов, но иногда, как в США, путем выборов косвенных, когда избиратели выбирают выборщиков, а те уже — президента. Такой порядок выборов, как считается, обеспечивает президенту определенную независимость от парламента, поскольку избиратели дают ему особый мандат на управление.

В парламентарных республиках (за исключением Австрии, Ирландии, Исландии, где выборы Президента прямые) президент избирается путем многостепенных выборов (чаще всего двухстепенных). Воля избирателей при многостепенных выборах опосредуется в основном общенациональным представительным учреждением – парламентом, или более широкой коллегией с участием парламента (например, в Италии, Индии, Германии). Эта система избрания президента имеет три разновидности.

1. Президент избирается парламентом, в голосовании принимают участие только депутаты, никто другой к этой процедуре не допускается. Такой порядок избрания Президента принят в Израиле, Турции, Ливане. Согласно ст. 49 Конституции Ливанской Республики Президент избирается Палатой депутатов большинством в две трети голосов при тайном голосовании. В том случае, если в первом туре ни один кандидат не наберет квалифицированного большинства голосов, проводится второй тур, на котором требуется для избрания простое (абсолютное) большинство голосов.

Так, согласно ст. 35 Конституции Латвийской Республики 1922 г., Президент республики избирается абсолютным большинством конституционного состава Сейма.

Комбинированный вариант предусмотрен в ст. 79 Конституции Эстонской Республики 1992 г. Государственное собрание избирает Президента голосами 2/3 своего состава. В случае безрезультатного голосования проводится второй его тур, в котором могут баллотироваться и другие кандидаты. При его безрезультатности проводится третий тур, в котором баллотируются два кандидата, получившие наибольшее число голосов во втором туре. Если Президент не избран и в третьем туре, председатель Государственного собрания в месячный срок созывает коллегию выборщиков, включающую членов Государственного собрания и представителей советов местного самоуправления. Эта коллегия избирает Президента из двух кандидатов, получивших в Государственном собрании наибольшее число голосов, и кандидатов, выдвинутых группами из 21 члена коллегии. Для избрания необходимо большинство участвовавших в голосовании членов коллегии. Если такого большинства нет, то проводится перебаллотировка двух кандидатов, получивших наибольшее число голосов.

2. Для избрания президента создается избирательная коллегия, состоящая из депутатов парламента и представителей органов местного самоуправления крупнейших административно-территориальных единиц. Наиболее типичный в этом отношении порядок устанавливает Конституция Итальянской Республики (ст. 83): «Президент Республики избирается Парламентом на совместном заседании его членов.

В выборах участвуют по три делегата от каждой области, избираемых областным советом с обеспечением представительства меньшинства. Область Валле д'Аоста имеет лишь одного делегата.

Избрание Президента Республики производится тайным голосованием большинством двух третей собрания. После третьего голосования достаточно абсолютного большинства». Под термином «собрание», содержащимся в этой статье, понимается избирательная коллегия, создающаяся на основе обеих палат Парламента. Участие делегатов областей носит символический характер, т.к. на их долю приходится лишь 7% голосов. Выборы фактически проводятся на совместном заседании обеих палат Парламента.

3. В некоторых федеративных государствах для избрания президента также формируется особая коллегия, состоящая из депутатов союзного парламента и представителей субъектов федерации. Например, в ФРГ Германский Федеральный президент избирается, согласно ч. 1 и 3 ст. 54 Основного закона, Федеральным собранием, которое состоит из членов Бундестага и такого же числа членов, избранных народными представительствами земель, избранных ландтагами согласно принципам пропорционального представительства. Для избрания Президента нужно абсолютное большинство голосов членов Федерального собрания. Если в двух первых турах голосования ни один кандидат не наберет абсолютного большинства, то Президент избирается в следующем туре относительным большинством голосов.

Все три способа формирования главы государства в парламентарной республике предусматривают предоставление главе государства мандата от парламента, а отсюда вытекает производность его власти, президент не может самостоятельно противопоставить себя общенациональному представительному учреждению. Избранный таким путем президент обладает номинальными полномочиями и не играет существенной роли в государственной жизни страны. Предоставление делегатам областей в Италии или делегатам субъектов федерации в Индии права принимать участие в выборах Президента не меняет парламентского характера этих выборов, ибо названное представительство является всего лишь данью принципу областной автономии в первом случае, а во втором - такой же данью принципу федерализма.

В настоящее время в системе избрания главы государства прослеживается следующая закономерность: чем больше парламент отстранен от избрания президента, тем значительнее роль президента в осуществлении государственного руководства обществом. В чисто парламентарных республиках, где президент избирается общенациональным представительным учреждением (Италия, ФРГ, Индия), его роль в практической политике сугубо номинальна. В обычных условиях он действует только с санкции правительства. В парламентарных республиках с внепарламентской системой избрания президента (Финляндия, Австрия, Ирландия) его роль значительно весомее и потенциально может возрастать вплоть до превращения в личную диктатуру, примером чему могут служить некоторые президенты Финляндии. Здесь будет уместно заметить, что увеличение реальных полномочий президента парламентарной республики всегда происходит за счет ущемления полномочий премьер-министра, т.е. парламентарная система избрания президента является одной из важнейших гарантий против узурпации им полномочий правительства.

Вопрос 3. Компетенция главы государства.

Представляется целесообразным рассмотреть общую компетенцию главы государства, не привязывая ее к той или иной форме правления. С последующим учетом особенностей, обусловленных той или иной конкретной формой правления.

Главы государств в основном обладают идентичными полномочиями, хотя в каждой стране имеются свои особенности.

Как высший представитель государства внутри страны глава государства имеет определенные полномочия в отношении парламента и правительства, а также судебной власти.

Нередко ему предоставляется право созывать (порой и закрывать) сессии парламента, созывать парламент на внеочередные сессии (заседания) и отсрочивать его заседания. В законодательном процессе он может наделяться правом (и обязанностью) санкционировать, промульгировать и опубликовывать законы, имея часто право отлагательного вето, редко — абсолютного, а также возможность обращения в орган конституционного контроля в случае сомнения в конституционности представленного на подпись закона.

Учредительные функции. Конституции всех парламентарных стран наделяют главу государства, так или иначе, участвовать в формировании правительства, часто — в решении вопроса о его отставке. Так, статья 92 итальянской Конституции гласит: «Президент Республики назначает Председателя Совета министров и, по его предложению, министров». Еще категоричнее говорится об этом в Конституции Дании: «Король назначает и отправляет в отставку Премьер-министра и других министров. Он решает вопросы об общем числе министров и распределении функций правления между ними» (ст. 14). В Конституции Королевства Нидерландов 1984 г. сказано: «Премьер-министр и другие министры назначаются и освобождаются от должности по указу Короля» (ст. 43). Примерно в таком же духе трактуют этот вопрос конституции других парламентарных стран. На практике же роль главы государства в формировании правительства носит чисто номинальный характер: он назначает премьером лишь лидера победившей партии или главу партийной коалиции.

Участвует он и в формировании органов судебной власти. В сфере судебной власти Президент назначает судей Конституционного суда, его Председателя и заместителя Председателя, назначает прочих судей, назначает из числа судей Председателя и заместителя Председателя Верховного суда, осуществляет право помилования, включая смягчение назначенного наказания, прекращение производства по уголовному делу, снятие судимости, имеет право осуществлять амнистию.

В сфере судебной власти глава государства обычно имеет право помилования, смягчения или замены наказания, изменения приговора.

Законодательные полномочия главы государства достаточно обширны. Он обладает правами, позволяющими ему в случае необходимости активно воздействовать на парламент.

Глава государства созывает парламент на очередные и чрезвычайные сессии, может прервать при определенных условиях сессию парламента. Важнейшим орудием в руках главы государства является право роспуска нижней палаты (очень редко обеих палат) парламента (этим правом не обладают президенты президентских республик, которые не могут распускать парламент). В случае роспуска парламента или истечения срока его полномочий глава государства назначает внеочередные или очередные выборы.

Конституционное право конкретных стран по-разному определяет формы участия главы государства в законодательном процессе. В ряде случаев президенту или монарху предоставляется в ограниченной форме право законодательной инициативы, которое обычно осуществляется ими в виде посланий (у монарха - тронная речь). Главы парламентарных государств редко используют свое право обращения к парламенту с посланиями; в президентских же республиках послания являются программой законодательной деятельности для парламента.

Например, в законодательной практике Соединенных Штатов применяется три вида президентских посланий - послание о состоянии Союза, экономический доклад и послание по бюджету. Каждое из них представляет собой законодательную программу для Конгресса. С точки зрения чисто юридической президентские послания не имеют никакой обязательной силы, но на практике их воздействие на Конгресс достаточно велико.

Конституционная теория в ряде государств рассматривает главу государства как непременного участника законодательного процесса. Конституции некоторых стран (Великобритания, Индия и др.) включают главу государства в состав парламента как его органическую часть. Юридическим выражением этой концепции является тот факт, что законопроект получает силу только тогда, когда он санкционируется главой государства. Отказ дать санкцию - вето - влечет за собой ряд серьезных правовых последствий.

Известно три вида вето.

Абсолютное, или резолютивное, вето состоит в том, что отказ главы государства утвердить принятый парламентом законопроект является окончательным и безусловным и преодолеть его нельзя. Абсолютным вето - формально обладают монарх Великобритании и генерал-губернаторы доминионов, входящих в Содружество, возглавляемое Великобританией, и относится оно к дремлющим прерогативам.

Относительное, или отлагательное, вето представляет собой запрет, налагаемый главой государства на законопроект, который либо может быть преодолен парламентом, либо носит временный характер. Принятый парламентом законопроект направляется на подпись главе государства, который может подписать его (санкционировать) или отказать в санкции, т.е. наложить вето. Иногда срок рассмотрения законопроекта строго ограничен. Сам акт наложения вето состоит в том, что глава государства составляет послание, в котором излагает свои возражения против законопроекта. Опротестованный законопроект вместе с посланием направляется главой государства парламенту, который может занять одну из двух позиций:

1) принять возражения главы государства, внести соответствующие изменения в законопроект и вновь отправить его для получения санкции (капитуляция);

2) отклонить возражения главы государства, для чего необходимо повторное одобрение законопроекта квалифицированным большинством голосов.

Отлагательное вето в руках президента президентской республики - мощное действенное орудие, с помощью которого глава исполнительной власти активно вмешивается в законодательный процесс.

Согласно Конституции США Президент может наложить вето на любой билль Конгресса в течение 10 дней с момента его получения. Получив билль с возражениями Президента, Конгресс может преодолеть вето, одобрив опротестованный билль двумя третями голосов в обеих палатах, в то время как для принятия билля требуется лишь простое большинство. Процедура преодоления вето очень сложна, и Конгрессу далеко не всегда удается опрокинуть возражение Президента. Однако, у Президента есть процессуальные уловки, если в течение 10-дневного срока окончится сессия Конгресса, то все не подписанные Президентом билли считаются отклоненными. Такая форма отклонения законопроекта носит название «карманного вето». Карманное вето не позволяет в течение года вновь возвращаться к отклоненному биллю. Он может быть рассмотрен только палатой нового состава.

Глава государства в парламентарной республике также наделен правом вето, но это орудие, применяемое крайне редко, да и то лишь по указанию правительства. Так, Президент Индии может наложить вето на любой нефинансовый билль, принятый Парламентом, но применил он это право всего несколько раз, причем поводом для опротестования законопроектов послужили чисто технические причины. То же самое можно сказать о применении права вето президентами Италии, ФРГ и других парламентарных государств.

Таким образом, право вето приобретает реальную силу только в руках президента президентской республики.

Выборочное вето – весьма гибкий, но редкий институт. В США, например, этим правом пользуются лишь губернаторы некоторых штатов. Президент лишен такой возможности. Предоставление Президенту права выборочного вето, значительно усилило бы роль Президента в законодательном процессе, особенно по отношению к финансовому законодательству. А это значит, баланс властей качнулся бы в сторону усиления исполнительной власти за счет парламента.

Институт контрасигнатуры, закрепленный в конституциях зарубежных стран позволяет снять с главы государства ответственность, за любой акт, принимаемый главой государства. Любой акт (указ, прокламация, приказ, ордонанс и т.д.), исходящий от главы государства, приобретает юридическую силу только в том случае, если он контрассигнован, т.е., получил скрепу (подпись) премьер-министра или соответствующего министра, к ведомству которого этот акт относится. Без скрепы акт главы государства ничтожен. Ответственность за этот акт несет не глава государства, а подписавший его министр. Таким образом, ни один акт главы государства не получит юридической силы, если он не будет соответствовать воле правительства. Конституции содержат по этому поводу самые категорические предписания. Так, Федеральный конституционный закон Австрии 1920 г. (с последующими изменениями) постановляет: «Все решения Федерального президента, если иное не установлено конституционным законодательством, для обеспечения их действительности должны быть скреплены подписью Федерального канцлера или компетентного федерального министра» (ст. 67.2). Аналогичные положения содержатся в Конституции Бельгии: «Никакой акт Короля не может иметь силы, если он не контрассигнован министром, который тем самым несет за него ответственность» (ст. 106), в Конституции Италии: «Никакой акт Президента Республики не действителен, если он не контрассигнован предложившими его министрами, которые за этот акт ответственны. Акты, имеющие силу закона, и другие указанные в законе акты контрассигнуются также Председателем Совета министров» (ст. 89) и в конституциях ряда других стран.

Что касается сферы обороны и безопасности, то глава государства обладает правом назначения гражданских и военных чиновников, он достаточно часто является верховным главнокомандующим вооруженными силами и вправе принимать немедленные меры по обеспечению внешней и внутренней безопасности страны с последующим парламентским контролем.

Конституции некоторых стран предоставляют главе государства право объявления войны и заключения мира, хотя, как правило, для этого требуется санкция парламента. В президентских республиках право объявления войны фактически осуществляется президентом, хотя по букве конституции оно входит в сферу исключительных полномочий парламента. С наибольшей очевидностью это проявилось в Соединенных Штатах Америки. Резолюция 1973 г. о военных полномочиях, принятая Конгрессом США, установила, что конституционное право Президента направлять Вооруженные Силы США для участия в военных действиях может осуществляться только на основе объявления войны Конгрессом США, специального уполномочия законом или общенационального чрезвычайного положения, вызванного нападением на США, их владения либо на их Вооруженные силы. Если же Президент вынужден действовать без промедления, то он обязан в течение 48 часов представить Конгрессу письменный доклад, указывающий на те обстоятельства, которые принудили его к посылке войск, а также на конституционные и законодательные полномочия, на основании которых эта акция имела место.

На практике Президент мало считался с тем, что право объявления войны принадлежит Конгрессу, и действовал в силу обстоятельств, руководствуясь соображениями целесообразности. После Второй мировой войны Президент США без официального объявления начал военные действия в Корее, вел необъявленную войну во Вьетнаме. В 1983 г. Вооруженные силы США осуществили вооруженную интервенцию в Гренаду, в 1986 г. бомбили Ливию. Библиотека Конгресса подсчитала, что США более 200 раз использовали свои Вооруженные силы за рубежом, и только в пяти случаях войну объявлял Конгресс. Президенты США вели необъявленные войны, используя предписание Конституции об опережении внезапного нападения.

Глава государства имеет право награждать орденами, медалями и иными знаками отличий; право присваивать почетные звания и титулы.

Представительские функции главы государства проявляются в его активном участии в процессуальных мероприятиях, различных церемониях и празднествах, начиная от национальных торжеств и военных парадов и кончая открытием школ, университетов и спуском на воду судов. Участие в подобных актах – важная часть его повседневной деятельности.

Внешнеполитические полномочия главы государства конституциями зарубежных стран определяются примерно одинаково, хотя имеется ряд частностей и деталей чисто национального характера.

Глава государства является высшим представителем страны в сфере внешних отношений. Выезжая с официальными визитами за границу, он пользуется правом на особо торжественный прием, ему предоставляется целый ряд привилегий. Дипломатическая практика в этом отношении обычно не делает различий между монархом и президентом. Глава государства считается представителем своей страны по праву и не нуждается для этого в специальных полномочиях.[10] Тем не менее, и международное право, и дипломатическая практика знают различия в официальных и неофициальных визитах глав государств.

Глава государства назначает послов, посланников и иных дипломатических агентов. Он принимает дипломатических представителей иностранных государств. Международной практике известны случаи, когда главы государств, особенно в президентских республиках, посылают за рубеж с различного рода поручениями, иногда очень важными, специальных агентов и представителей, снабженных надлежащими полномочиями. Главе государства предоставлено право проведения международных переговоров; он заключает международные договоры и соглашения. Обычно, хотя это и не предусмотрено конституциями, глава государства может сноситься с главами других государств по международным вопросам.

Вместе с тем в отношении главы государства конституции предусматривают определенные средства воздействия. Причем такие средства носят как конституционный, так и неконституционный характер., с помощью которых можно воздействовать на неугодного президента и даже монарха. Иногда президентов свергают силой. Этот способ - пронунциаменто - широко применялся в странах Латинской Америки и на других континентах. Кроме того, конституции многих государств закрепляют механизм смещения президента при наступлении определенных обстоятельств. Наиболее типична в этом плане процедура импичмента, установленная американской Конституцией. Президент США может быть подвергнут процедуре импичмента в случае совершения государственной измены, взяточничества или другого тяжкого преступления либо проступка. В подобных ситуациях Палата представителей возбуждает дело и формулирует статьи обвинения. Дело по существу рассматривается Сенатом под председательством Председателя Верховного Суда Соединенных Штатов. Если Президент признается виновным (для этого необходимо две трети голосов присутствующих сенаторов), он отстраняется от должности, лишается иммунитета и его дело передается в суд общей юрисдикции. Эта процедура была применена в отношении Президента Джонсона в 1867 г., но для его осуждения не хватило одного голоса. В 1974 г. Юридический комитет Палаты представителей сформулировал и одобрил статьи обвинения Президента Р. Никсона, но сама процедура импичмента не состоялась, т.к. Р. Никсон ушел в отставку, в результате чего Президентом стал Д.Р. Форд. В 1999 г. процедура импичмента была возбуждена в отношении Президента Б. Клинтона. Он обвинялся Палатой представителей Конгресса США в том, что давал ложные показания под присягой и препятствовал отправлению правосудия, но был оправдан Сенатом США.

Согласно Конституции Франции 1958 г. Президент может быть привлечен к ответственности только в случае совершения государственной измены. Обвинение предъявляется обеими палатами Парламента, выносящими идентичные решения двумя третями голосов. Дело по существу рассматривает Верховный суд.

Аналогичную процедуру устанавливает и Конституция Италии 1947 г.

Случаи привлечения президентов к ответственности в конституционном порядке чрезвычайно редки.

Вопросы для самопроверки:

1. Статус главы государства.

2. Основные функции и полномочия главы государства.

3. Взаимоотношения главы государства с законодательной и исполнительной властью.

4. Как избираются Президенты США, Франции, Индии?

5. Виды права вето.

6. Институт контрасигнатуры.

7. Характерные черты и особенности статуса монарха.

8. Способы престолонаследия.

Тема 9. Правительство и государственный аппарат в зарубежных странах

Цель изучения темы: формирование у обучаемых целостного представления о роли и месте исполнительных органов в системе государственных органов власти зарубежных стран.

Задачи изучения темы:

· определить понятие исполнительных органов власти;

· определить конституционно-правовые нормы, закрепляющие систему государственных органов;

· раскрыть сущность и содержания Конституционного права как юридической науки, ее основных понятий и категорий;

Вопросы темы:

1. Место правительства в системе государственных органов.

2. Порядок формирования и структура правительства.

3. Компетенция правительства и его функции.

4. Государственный аппарат.

Вопрос 1. Место правительства в системе государственных органов.

Общепринято рассматривать правительство как коллегиальный орган общей компетенции, осуществляющий руководство исполнительной, иногда и распорядительной (т. е. административной) деятельностью в стране. Для этого в его состав входят руководители наиболее значительных органов центральной администрации, а иногда и представители нижестоящей администрации.

Правительство в разных странах носит различные конституционные наименования, так, в Чехии и Колумбии - Правительство, в Японии и Великобритании - Кабинет, в Индии, во Франции, на Кубе - Совет министров (Правительство), в Китае - Государственный совет, в Германии - Федеральное правительство, в Швейцарии - Федеральный совет, Административный совет - в КНДР и т. д. Иногда для оперативного решения некоторых вопросов внутри правительства создаются более узкие органы общеполитического характера, например, Постоянное бюро в Китае, Президиум правительства в Италии и т. п.

Существуют различия в компетенции в зависимости от статуса, Так, во Франции заседания правительства именуются Советом министров, когда проходят под председательством Президента, и советом кабинета, когда председательствует Премьер-министр, во втором случае основополагающие правительственные документы приниматься не могут и лишь обсуждаются. А в Дании, правительство под председательством Королевы и с участием престолонаследника именуется Государственным советом, а под председательством Премьер-министра - Советом министров.

Следует иметь ввиду, что употребляемый в англоязычных конституциях термин Government, переводимый обычно как «правительство», подчас означает не правительство, в общепринятом понимании, а общую систему высших законодательных и исполнительных органов, включая главу государства, хотя иногда означает именно «правительство». Поэтому, читая переводы таких конституций, а тем более конституции в оригинале следует особо вдумываться в значение данного термина в данном контексте.

Место и роль правительства в системе государственных органов определяется его отношением с парламентом, главой государства, органом конституционного контроля в странах, где он имеется, и политическими партиями.

Отношения правительства с парламентом зависят от формы правления. В президентских республиках правительство, возглавляемое президентом, формируется внепарламентским путем и не несет за свою деятельность ответственности перед парламентом. Юридически в этих странах правительство должно только исполнять законы, принимаемые парламентом. Поэтому само правительство согласно применяющемуся в президентских республиках принципу разделения властей рассматривается как исполнительный орган, лишенный каких-либо средств воздействия на законодательное учреждение, кроме права отлагательного вето. Президентская форма правления предполагает создание системы, при которой обе ветви власти - законодательная и исполнительная - действуют независимо друг от друга, но имеют возможность уравновешивать одна другую. Система сдержек и противовесов, как ее называют в США, исходит из презумпции равенства парламента и правительства в системе высших органов государства.

В парламентарных странах правительства занимают по отношению к парламенту иное положение, чем в президентских республиках. В этих странах оно несет политическую ответственность перед парламентом, формируется парламентским путем и обязано уйти в отставку в случае выражения ему вотума недоверия. Но при этом оно фактически контролирует и направляет деятельность парламента, так как формируется фракцией победившей на выборах, а это означает, что парламентское большинство в своей деятельности связано партийной дисциплиной.

Отношения правительства с главой государства хорошо просматриваются в странах с парламентарной формой правления, где глава государства осуществляет свою конституционную компетенцию исключительно через правительство или с его санкции. Такие важнейшие полномочия главы государства, как право роспуска парламента, досрочного прекращения сессии, издание указов, право вето и т.д., осуществляются только по прямому указанию правительства. Институт контрасигнатуры нейтрализует любую попытку главы государства осуществить какие-либо дискреционные действия. Разумеется, при экстраординарных обстоятельствах глава государства может оказать влияние на формирование правительства или его политику.

Отношения правительства и органа конституционного контроля в определенной степени зависят от способа формирования последнего и от объема его полномочий.

Практика показывает, что в тех странах, где орган конституционного контроля наделен широкой компетенцией, а решения его имеют окончательный характер, возможны в отдельных случаях конфликты между этими высшими органами государственной власти.

Влияние политических партий на правительства зависят, прежде всего, от формы правления.

В парламентарных странах правительство тесно связано с политическими партиями, т.к. оно опирается на партийное большинство в парламенте, являющееся конституционной основой его существования. В этих странах правительство осуществляет жесткий контроль над своей фракцией всеми доступными средствами поддерживая партийную дисциплину. Система парламентской ответственности создает условия, при которых правительство формируется только из влиятельных представителей победившей партии. Таким образом, правительство представляет собой одновременно и руководство партии.

Так, в британском Парламенте партийные фракции, как лейбористов, так и консерваторов дисциплинированны и находятся в подчинении у лидеров партии даже тогда, когда партия пребывает в оппозиции. Все это в совокупности свидетельствует о возрастающем контроле кабинета (как «правящего», так и «теневого») над Палатой общин. Время независимых депутатов прошло.

Несколько иной характер носят взаимоотношения правительства с политическими партиями в президентских республиках. Так, как орган исполнительной власти не зависит от парламентского большинства. В свою очередь, парламент в этих странах не подвержен угрозе роспуска, что укрепляет его позиции по отношению к правительству.

Анализ фактического положения правительства свидетельствует о том, что правительство занимает центральное место в системе высших органов государственной власти, хотя это положение не закрепляется конституциями; правительство является основным инструментом осуществления как внутренней, так и внешней политики.

Вопрос 2. Порядок формирования и структура правительства.

В зависимости от формы правления и в связи со степенью участия парламента в формировании правительства можно выявить две основные формы процедуры образования правительства: парламентскую и внепарламентскую.

На парламентскую модель образования правительства влияют результаты парламентских выборов. Это характерно для парламентарных республик и монархий и многих смешанных республик. В соответствии с конституцией и сложившейся практикой глава государства назначает главой правительства лицо, которое пользоваться доверием большинства парламента или его нижней палаты и поручает ему сформировать правительство. Получив мандат, глава правительства формирует состав правительства и представляет его для назначения главе государства. Однако свой статус Правительство получает после представления своей программы на утверждение парламенту (например, Палате общин в Соединенном Королевстве, обеим палатам в Италии). В Германии Бундестаг выбирает Федерального канцлера по предложению Федерального президента, производит такой выбор по собственному разумению. В Швеции назначение главы Правительства производится не Королем, а тальманом Риксдага (председателем парламента).

Если создаваемое правительство или его глава не могут получить вотум доверия парламента, то возможен их роспуск с назначением на период, пока не собрался новоизбранный парламент, служебного правительства.

Например, согласно ст. 37 греческой Конституции Президент республики назначает Премьер-министра и по его предложению других членов Правительства и государственных секретарей. Премьер-министром назначается лидер политической партии, получившей на выборах абсолютное большинство мест.

Если же абсолютное большинство мест не имеет ни одна партия, Президент поручает лидеру партии, имеющей относительное большинство, выяснить возможность сформировать Правительство, пользующееся доверием Палаты. В случае неудачи Президент может либо поручить такую же миссию лидеру второй по числу мест партии, либо по получении заключения Совета республики назначить Премьер-министром лицо, которое, по мнению Совета, способно получить доверие Палаты независимо от его членства в Палате. В таком же порядке Президент может увязать назначение Премьер-министра с вопросом о возможном роспуске Палаты и новых выборах.

По предложению Премьер-министра один или несколько министров могут быть назначены президентским декретом вице-премьер-министрами. В состав Правительства могут также входить министры без портфеля, государственные секретари (ч. 1 ст. 81). Профессиональная деятельность членов Правительства и государственных секретарей на время занятия должностей приостанавливается (ч. 3 ст. 81), однако если они являются депутатами, то сохраняют свой мандат и могут голосовать даже по вопросу о доверии Правительству или по проекту резолюции порицания (ч. 7 ст. 84).

Иногда конституции предусматривают обязательное представительство в правительстве определенных коллективных субъектов конституционного права либо вводят в этом отношении известные ограничения. Так, ст. 99 Бельгийской конституции установила, что, за возможным исключением Премьер-министра, Совет министров должен насчитывать равное число франкоязычных и фламандскоязычных министров. Согласно ч. 4 ст. 175 швейцарской Конституции при избрании Федерального совета следует учитывать соразмерное представительство кантонов страны и языковых регионов.

Внепарламентская модель формирования центральной исполнительной власти характерна для президентских республик и дуалистических монархий, а также некоторых смешанных республик. Хотя в смешанных республиках формирование правительства имеет некую особенность, поскольку правительство нуждается в доверии парламента (нижней палаты), как это происходит, например, во Франции.

Пункт 1 ст. 189 Конституции Колумбии представляет пример внепарламентского формирования центральной исполнительной власти, согласно которому Президент республики как глава государства, глава Правительства и верховная административная власть свободно назначает и смещает министров Кабинета и директоров административных департаментов. Для занятия этих должностей устанавливаются такие же требования, как и для избрания в Палату представителей (ст. 207).

Интересен способ формирования исполнительной власти в США. Так, согласно части второй разд. 2 ст. II Конституции Президент производит назначения членов Кабинета по совету и с согласия Сената. Аналогичный способ формирования правительства предусмотрен на Филиппинах согласно разд. 16 ст. VII Конституции для производства назначений Президенту требуется, согласие парламентской комиссии по назначениям. Тем не менее, в обоих случаях модель формирования центральной исполнительной власти представляется внепарламентской, потому, что и у Сената США и комиссии по назначениям Конгресса Филиппин выражение согласия с кандидатурами президента не носят политический характер и не зависят от партийного расклада в Палате.

В некоторых странах в состав правительства входят «государственные секретари». Так, в США он служит для обозначения должности министра иностранных дел, в Соединенном Королевстве государственные секретари — это большинство так называемых старших министров (наиболее значительных, входящих в состав Кабинета). Иногда (например, в Венгрии, Румынии) это руководители неправительственных ведомств.

Иногда встречается термин — государственный министр. Должностные лица с таким наименованием входят в состав правительств ряда стран. В Норвегии так называют главу Правительства, в Японии — любого члена Кабинета, в Великобритании — первого заместителя министра (государственного секретаря). Во Франции, Венгрии, Португалии государственные министры, по существу, выступают как заместители главы правительства, курирующие ряд ведомств и координирующие их работу. В Китае эта функция наряду с заместителями Премьера возложена на членов Государственного совета, не имеющих иного обозначения (министра, председателя комитета и т. п.).

В Австрии, Соединенном Королевстве в состав правительств включаются парламентские секретари, на которых возложено поддержание связей с парламентскими структурами.

В некоторых странах, как, например, в Соединенном Королевстве, сохраняются исторически сложившиеся наименования отдельных членов правительства: канцлер казначейства (министр финансов), лорд — председатель Совета, лорд — хранитель печати, канцлер герцогства Ланкастерского (им поручаются различные функции по усмотрению Премьер-министра). В США большинство руководителей правительственных ведомств именуются секретарями.

Состав и структура правительства в ряде стран (например, в Соединенном Королевстве) никак не регулируются, что представляется весьма гибким и позволяет каждому новому главе правительства самому определять, какие министерства ему нужны и с каким кругом ведения. В других странах, напротив, структура исполнительной власти урегулирована законом (США, Швейцария, Испания).

Глава правительства. Важную роль в организации деятельности правительства играет глава правительства. Актуальным представляется рассмотрение данного института только при парламентарных и смешанных формах правления, ибо в президентских республиках, как правило, такого института нет: его функции выполняет глава государства.

Прежде всего, его наименование. Оно бывает различным, но в большинстве стран его называют премьер-министром, т. е. первым министром (от фр. premier — первый). Однако главу правительства в Китае и КНДР (Северной Корее) называют просто Премьером соответственно Государственного или Административного совета. В некоторых странах, например, в Италии глава правительства называется председателем совета министров, а в Испании и Чехии - председателем правительства. В Болгарии главу правительства называют министром-председателем, в германских землях — министром-президентом. Встречаются и специфические наименования, как, например, федеральный канцлер в Германии и Австрии.

Если изначально глава правительства рассматривался первым среди равных, то сегодня его статус претерпел некие изменения, он стал олицетворением всего правительства. Именно он подбирает остальных членов правительства, и они остаются в должности, пока это ему угодно, это особенно верно, когда правительство опирается на партийную коалицию и министров предлагают главе правительства партии-участницы. Хотя формально члены правительства назначаются и смещаются главой государства, однако, в соответствии с предложениями главы правительства. С прекращением по любой причине полномочий главы правительства в демократических странах прекращаются полномочия всего правительства.

Особый статус главы правительства находит свое закрепление в конституциях. Например, в Швеции, глава Правительства избирается Риксдагом, после этого сам назначает министров и представляет их Риксдагу, сам же и смещает их (предложение второе части второй § 1, часть первая § 4, § 6 гл. 6 Формы правления). В случае отставки или смерти главы Правительства тальман, согласно § 7 гл. 6 Формы правления, должен освободить от должности остальных министров. На период своего временного отсутствия глава Правительства может назначить одного из министров своим заместителем; если он этого не еде- лал или заместитель тоже отсутствует, руководство Правительством берет на себя министр, состоящий в Правительстве наибольшее время, а при равенстве этого времени предпочтение отдается старшему по возрасту (§ 8 гл. 7 Формы правления).

В ряде стран вокруг главы правительства создается постоянный круг министров, возглавляющих наиболее влиятельные ведомства. В Соединенном Королевстве такое образование получило название внутреннего кабинета, подобного «кухонному кабинету» при Президенте США, о котором мы расскажем в Особенной части учебника. Такое совещание вырабатывает решения, которые затем издаются от имени всего правительства.

В последние десятилетия четко выявилась тенденция создавать при правительстве, а точнее при его главе, особый аппарат, управляющий его делами. Руководитель этого аппарата — весьма влиятельное лицо и все чаще имеет статус министра.

В Соединенном Королевстве растет влияние таких структур, как личный секретариат Премьер-министра и секретариат Кабинета. Во Франции при Премьер-министре действуют гражданский и военный кабинеты, а входящий в состав гражданского кабинета генеральный секретариат Премьер-министра координирует деятельность ведомств, готовит правительственные документы и контролирует их исполнение. В Германии возглавляемое министром Ведомство Федерального канцлера разрабатывает рекомендации для главы правительства по всем направлениям политики (административным, координационным, контрольным, организационным, прогностическим и др.), готовит проекты законов и правительственных постановлений, ответы на запросы, поступающие от членов Бундестага и Бундесрата.

В Испании, согласно Закону об организации Центральной администрации государства 1983 г., Председателю Правительства и его заместителям при осуществлении их функций помогают министерство председательства, руководимое секретарем Совета министров, государственный секретариат по отношениям с Кортесами и по координации законодательства, бюро представителя Правительства, генеральный секретариат председательства, кабинет председательства Правительства как орган политической и технической помощи. На министерство председательства возложено осуществление полномочий председательства Правительства по вопросам административной организации, правового положения и вознаграждения носителей публичных функций, процедуры и инспекции служб.

Вопрос 3. Компетенция правительства и его функции.

В большинстве конституций зарубежных стран компетенция правительства очерчивается самым общим образом. К тому же в унитарных государствах предметная компетенция правительства не определяется, т.к. законодатель исходит из предположения о том, что границы между исполнительной, законодательной и судебной властями и так очевидны. Это дает основание считать, что компетенция правительства, осуществляющего текущее управление страной, охватывает любые вопросы государственной жизни, поскольку они не отнесены к ведению других государственных органов. Более того, Конституция может определять компетенцию правительства как такового, но может и выводить ее из компетенции главы правительства. В государствах с парламентарной формой правления правительство на практике осуществляет всю или в подавляющей части компетенцию главы государства, имея подчас и собственные конституционные функции и полномочия.

Некоторые конституции наделяют правительство чисто совещательными функциями, конструируя его как некий консультативный орган при главе государства. Так, Конституция Дании 1953 г. устанавливает: «Король обладает в пределах, установленных настоящей Конституцией, верховной властью по всем вопросам Королевства и осуществляет такую верховную власть через министров». Норвежская Конституция тоже предоставляет исполнительную власть королю (§ 3), а о Правительстве - Государственном совете - говорит очень мало, сводя, в конечном счете, его роль к подаче советов суверену.

Конечно, нечеткое определение полномочий правительства открывает путь для их необоснованного расширения в практике правительственной деятельности, но, с другой стороны, в демократических странах существуют конституционные институты, прежде всего административная юстиция, позволяющая удерживать правительственную активность в законных рамках.

Естественно, что в федеративных государствах, а также децентрализованных унитарных (Испания, Италия) компетенция правительства укладывается в рамки общегосударственной (федеральной) компетенции. Конституции этих стран ограничиваются разграничением компетенции между союзом и субъектами федерации.

Типичным примером для парламентарной республики представляется Эстония, где Конституция в ст. 86 закрепляет исполнительную власть за Правительством республики, и не предусмотрев института контрасигнатуры предоставляет широкие полномочия Президенту республики. Функции и полномочия Правительства указаны в ст. 87, согласно которой «Правительство Республики:

1) осуществляет внутреннюю и внешнюю политику государства;

2) направляет и координирует деятельность правительственных учреждений;

3) организует исполнение законов, постановлений Государственного Собрания и актов Президента Республики;

4) представляет Государственному Собранию проекты законов, а также договоры с иностранными государствами для их ратификации и денонсации;

5) разрабатывает проект государственного бюджета и представляет его Государственному Собранию, организует исполнение государственного бюджета и представляет Государственному Собранию отчет об исполнении бюджета;

6) на основании и во исполнение законов издает постановления и распоряжения;

7) организует сношения с другими государствами;

8) вводит в случае стихийного бедствия, катастрофы или в целях пресечения распространения инфекционной болезни чрезвычайное положение в государстве либо в его части;

9) выполняет иные обязанности, Конституцией и законами отнесенные к ведению Правительства Республики».

Половина позиций этого перечня представляет собой функции, тогда как другая половина — полномочия по определенным предметам.

Чаще, однако, как, например, в действующей Конституции Чешской Республики, компетенция Правительства почти вообще не очерчена, если не считать его определения в ч. 1 ст. 67 как высшего органа исполнительной власти и предусмотренного в ст. 78 права Правительства издавать постановления во исполнение закона и в его пределах.

В президентских республиках правительственными актами являются акты президента, поскольку именно он считается носителем исполнительной власти на соответствующем уровне.

Применительно к смешанным республикам уместно отметить, что Конституция Франции в двух первых частях ст. 20 несколько иначе определяет компетенцию Правительства:

«Правительство определяет и проводит политику Нации.

Оно распоряжается администрацией и вооруженными силами».

К тому же акты Президента нуждаются в контрасигнатуре членов Правительства. Кстати, руководство вооруженными силами осуществляет Правительство, но возглавляет их, согласно ст. 15, Президент.

Что касается нормоустанавливающей деятельности правительства можно выделить три основных направления.

1. Правительство издает различного рода нормативные акты на основе и во исполнение парламентских законов. Речь идет в данном случае о нормативных актах, принимаемых по вопросам, не входящим, как правило, в сферу исключительной компетенции парламента. Правительственные акты этой группы носят подзаконный характер.

2. Правительство издает нормативные акты по прямому или косвенному уполномочию парламента. Соответствующее уполномочие может быть прямо выражено в парламентском законе либо оно подразумевается, если закон сформулирован неопределенно. Во Франции и Италии такие законы называются «законами-рамками», в англосаксонских странах – «скелетным законодательством». Правительство, таким образом, получает уполномочие на издание нормативных актов по предметам правового регулирования, относящимся к исключительной компетенции парламента. Парламент в данном случае делегирует правительству свои полномочия прямо либо косвенно.

3. Правительство издает нормативные акты, содержащие общие правила поведения по вопросам, входящим в исключительную компетенцию парламента, без какого бы то ни было уполномочия со стороны последнего. Однако в ряде стран эти акты впоследствии должны быть одобрены парламентом. Так, в Италии декреты, изданные Правительством в случае необходимости и срочности под свою ответственность, утрачивают силу с момента издания, если они не были утверждены Парламентом в течение 60 дней после их опубликования (ч. 2 и 3 ст. 77 Конституции).

Второй и третий виды нормоустанавливающей деятельности правительства - делегированное законодательство являются сегодня главными формами его нормоустанавливающей деятельности.

Следует отметить, что приведенные примеры свидетельствуют, что подзаконное нормотворчество и делегированное законодательство правительства во многих странах в широких масштабах осуществляют нормативное регулирование общественных отношений. Иногда встречается субделегирование — передача регулятивных полномочий отдельным ведомствам, хотя достаточно часто это запрещается. В силу большого числа делегированных актов, издаваемых нередко весьма оперативно, парламент обычно не в состоянии должным образом контролировать их содержание и применение, тогда ему на помощь приходит административная и конституционная юстиция.

Осуществление внешней политики входит, прежде всего, в компетенцию правительства. В этой сфере огромное место принадлежит конфиденциальным отношениям между государствами, которые уже в силу этого их характера, как правило, не становятся достоянием ни парламента, ни общественности.

Правительство контролирует и направляет деятельность всех органов и институтов, с помощью которых осуществляются внешнеполитические функции государства. Оно комплектует дипломатический и консульский аппарат, определяет контингенты вооруженных сил, руководит деятельностью органов внешней разведки, ведет международные переговоры и заключает международные договоры и соглашения.

Фактическое положение правительства в зарубежных странах не может быть абсолютно точно определено, поскольку границы осуществления властных функций органом, являющимся главным инструментом осуществления власти, весьма подвижны и изменчивы.

Ответственность правительства и его членов. Необходимо отметить, что правительство как высший исполнительный орган подпадает под двойную ответственность, которую следует различать.

Правительство и его члены несут политическую ответственность перед парламентом или главой государства (ответственность за политику) и юридическую ответственность за правонарушения. Политическая ответственность перед парламентом имеет место только при парламентарных и смешанных формах правления, политическая ответственность перед главой государства — при некоторых смешанных и президентской формах правления, а ответственность за правонарушения — при любых.

Формы политической парламентской ответственности выражается, в конечном счете, в отказе в доверии и выражении вотума недоверия за недолжную, по мнению парламента, политику. Особо можно отметить такую разновидность политической ответственности, как ответственность за исполнение бюджета: неутверждение парламентом отчета об исполнении бюджета влечет в нормальных условиях отставку правительства. Политическая ответственность перед главой государства обычно выражается в виде смещения правительства или министра. Во многих странах ответственность правительства за проводимую политику — солидарная: при неодобрении этой политики в отставку уходят все члены правительства, даже если кто-то из них в чем-то с этой политикой не соглашался. Выносить внутренние разногласия на общий суд нельзя; если такое случится, это влечет отставку соответствующего члена правительства.

Примером регулирования такой ответственности перед главой государства представляется ст. 112 хорватской Конституции. Правительство подотчетно Палате представителей Хорватского собора, его Председатель и члены несут солидарную ответственность за решения Правительства, а также персональную ответственность за порученную им область деятельности.

Что же касается ответственности за правонарушения, то в тех странах, где за членами правительства признается в той или иной мере иммунитет от судебного преследования, лишение этого иммунитета производится парламентом, после чего возможна обычная установленная законом ответственность.

Например, в Австрии, в соответствии со ст. 76 и ч. 1 и 2 (п. «b») ст. 142 Федерального конституционного закона 1920 г. в редакции 1929 г., членам Федерального правительства может быть предъявлено обвинение в совершении виновного правонарушения в ходе их официальной деятельности. Такое обвинение предъявляется Национальным советом в присутствии большинства его членов. Наличие такой конституционной нормы означает, что, несмотря на отсутствие в Федеральном конституционном законе прямого на то указания, члены Федерального правительства пользуются известным иммунитетом от преследования за должностные правонарушения и что предъявление обвинения нижней палатой парламента лишает члена правительства такого иммунитета. Согласно ч. 4 ст. 142 обвинительное решение Конституционного суда в этом случае влечет смещение с должности, а при особо отягчающих обстоятельствах — временное лишение политических прав. Если же деяние наказуемо в уголовном порядке, то Конституционный суд разрешает это дело в соответствии с уголовным законом, даже если оно ранее было начато в обычном суде (ст. 143).

Во Франции члены Правительства несут уголовную ответственность за должностные преступления и проступки в соответствии с уголовным законом перед Судом правосудия республики. Согласно частям второй — четвертой ст. 68-2 любое лицо, считающее себя потерпевшим от преступления или проступка, совершенного членом Правительства при осуществлении своих функций, может подать жалобу в комиссию по заявлениям, которая может передать дело генеральному прокурору при Кассационном суде для возбуждения производства в Суде правосудия республики. Генеральный прокурор при Кассационном суде может и сам возбудить такое производство на основании заключения комиссии по заявлениям.

Вопросы для самопроверки:

MC900441930

1. Место правительства в системе государственных органов.

2. Основные способы формирования правительства.

3. Что такое исполнительная власть? Как это понятие соотносится с понятиями «административная власть», «исполнительно-распорядительная деятельность», а также «государственное управление»?

4. Как соотносятся при разных формах правления глава государства и глава исполнительной власти?

5. Внутренняя структура правительства.

6. Компетенция правительства и его функции.

7. Нормоустанавливающая деятельность правительства.

8. Что такое кабинет? Какие значения этого термина и его разновидности вам известны?

9. Чем обусловлен различный порядок формирования правительства в разных странах?

10. Каковы взаимоотношения правительства с законодательной и судебной властями?

11. Какая разница между инвеститурой и инаугурацией?

Тема 10. Государственный аппарат в зарубежных странах

Цель изучения темы: формирование у обучаемых целостного представления о роли и месте государственного аппарата в системе реализации государственной власти в зарубежных странах.

Задачи изучения темы:

· определить понятие государственного аппарата;

· определить значение государственной службы и ее место в организации государственного аппарата зарубежных стран;

· проследить основные тенденции развития государственного аппарата;

· исследовать роль государственного аппарата зарубежных стран в осуществлении политической, экономической и социальной функций государства;

· исследовать сущность государственной службы в зарубежных странах, порядок формирования государственными служащими аппарата, особенности их правового положения;

· обратить внимание на то, что армия, полиция, разведка - основные звенья государственного аппарата.

Вопросы темы:

1. Понятие и структура государственного аппарата.

2. Государственная служба в зарубежных странах.

3. Место и роль вооруженных сил в структуре государственного аппарата.

4. Полиция, разведка, средства массовой информации в структуре государственного аппарата.

Вопрос 1. Понятие и структура государственного аппарата.

В государственном механизме зарубежных стран наряду с высшими органами государственной власти особую роль играет государственный аппарат. Государственные органы, то есть органы государственной власти и государственного управления, суда и прокуратуры, армия и органы разведки, полиции вместе с их личным составом и материальной основой, создаются как часть механизма осуществления государственной власти. Совокупность этих органов образует государственный аппарат в узком, или собственном смысле слова. В каждом государстве государственный аппарат составляет основу государственного механизма, предназначенного для осуществления задач и функций государства. Вокруг него группируются все другие звенья государственного аппарата. Важно отметить, что в современных условиях государственный аппарат неизмеримо вырос, появились новые его части, выполняющие экономические, идеологические и иные функции. В частности, возникли различные министерства и ведомства хозяйственного и социального характера, усилились органы разведывательной и контрразведывательной службы, появились ведомства пропаганды, различные научно-исследовательские центры.

Весь государственный аппарат подотчетен главе государства (президентские республики) или главе правительства (монархии, парламентарные республики). В их подчинении находятся министерства, штабы, ведомства, агентства и управления, организующие работу всех звеньев государственного аппарата. При этом только министры несут формальную ответственность перед парламентом. Весь остальной руководящий состав государственного аппарата юридически независим от парламента, причем во многих странах существуют администраторы (постоянный заместитель министра - Великобритания, государственный секретарь - ФРГ, Франция, Италия), которые непосредственно руководят аппаратом министерства, а по своему статусу относятся к несменяемым должностным лицам. Чиновничество, возглавляемое такими министрами / администраторами, осуществляет реальную работу управления. Широкое развитие получили «независимые ведомства», действующие в важнейших сферах экономической, социальной и идеологической жизни зарубежных стран. К ним относятся банки, управления атомной, энергетической и другими важнейшими отраслями промышленности.

Агентства, ведающие пропагандой (телевидение, радиовещание, цензура), органы полиции, разведки и контрразведки. Все эти учреждения и их руководители выведены из-под контроля парламентов, комплектуются в особом порядке.

Государственный аппарат выступает как мощная сила, используемая правительством для организации управления обществом в своих интересах. Этому аппарату присущи и определенные признаки. Один из важнейших признаков, вытекающих из сущности государства, выражается в том, что главное назначение государственного аппарата в охране сложившегося правопорядка, существующей государственности.

Отличительной чертой государственного аппарата является также его сравнительная многочисленность. В США, например, только в федеральной администрации занято более 3 миллионов человек, во Франции численность работников публичной службы превышает I миллион человек, в ФРГ около 2 миллионов человек находятся на государственной службе, в Великобритании чиновничество составляет отряд, превышающий 700 тысяч человек. В связи с расширением государственного экономического регулирования, развитием науки и техники меняется профессиональный состав работников государственного аппарата: появились специалисты в области информатики, математики, социологии, естественных наук, инженерного дела. Одновременно идет процесс сокращения должностных лиц„ связанных с исполнением «традиционных» государственных должностей (клерков, налоговых инспекторов и др.). Многомиллионная армия чиновников, не занятая в производительном труде, содержится за счет налогоплательщиков.

Государственный аппарат в любой зарубежной стране характеризуется рядом особенностей, выражающихся в методах его работы.

Главное отличие состоит в том, что входящие в систему государственного аппарата органы, наделены правом проводить мероприятия по осуществлению возложенных на них задач таким способом, который делает исполнение их обязательным для всех. В государственном аппарате сосредоточено проявление властных государственных полномочий, что находит свое выражение в издании обязательных правовых актов. Выполнение этих мероприятий и актов обеспечивается посредством применения различных мер — воспитания, разъяснения, убеждения, а в случае необходимости допускается применение также и мер государственного принуждения. Таким образом, государственный аппарат является прямым выразителем воли господствующих структур, осуществляемой через государство.

Из этих особенностей государственного аппарата вытекает и его исключительно большое значение. Без него нельзя было бы ни укрепить власть, ни осуществлять задачи государства.

Государственный аппарат играет важнейшую роль в осуществлении функций государства. В международном отношении прочный и надежный государственный аппарат является гарантией суверенитета и независимости страны. Государственный аппарат в собственном смысле слова является предметом специального регулирования нормами конституционного права. Основные вопросы организации и деятельности государственного аппарата занимают большое место в конституционно-правовой науке.

В любой стране организация системы государственных органов не является самоцелью. Она представляет собой лишь средство по осуществлению функций государства. Отсюда вытекает политическая обусловленность аппарата, устройством и степенью развития государства. Эта обусловленность присуща всякому государственному аппарату.

Этим целям подчинена и структура государственного аппарата, подбор его личного состава и методы его работы.

Главными элементами, из которых состоит государственный аппарат, являются постоянная армия, разведывательные и полицейские органы, бюрократическое чиновничество. Через них осуществляется полицейско-фискальная деятельность государства. Личный состав государственных органов подбирается с учетом лояльности по отношению к политике и интересам государства. Государственный аппарат зарубежных стран в наше время характеризуется неимоверным раздуванием, фашизацией и милитаризацией, а также полным его подчинением монополиям. Особенно ярко это видно на примере США, которые после второй мировой войны стали центром международной реакций.

Таким образом, в определенных условиях государственный аппарат приобретает международное значение.

Система государственных органов зависит также от устройства государства. В унитарном мононациональном государстве существует единая система государственных органов, единый государственный аппарат

Однородное с точки зрения национального состава государство не нуждается в обособлении отдельных частей государства, присущем федеративному по своему устройству государству. Поэтому проблема создания государственного аппарата менее сложна, чем в многонациональных государствах. Разделение территории на административные единицы и образование в каждой из них местных органов имеет отношение только к вопросу о местном самоуправлении в рамках единого и унитарного государственного устройства, а не представляет собой проблемы существования отдельных государственных образований и сочетания этих образований и их аппаратов в системе союзного государства и союзного государственного аппарата.

Государственный аппарат, то есть система государственных органов, испытывает на себе также влияние некоторых особенностей национального, исторического и др. характера. Эти особенности могут наложить определенный отпечаток на его структуру, взаимоотношения между отдельными частями, а также на некоторые методы его работы, не изменяя при этом природу государственного аппарата.

Сюда же относится ряд других вопросов, связанных с историческими, национальными и другими подобными особенностями. Такими же факторами обусловливается различия в наименовании того или иного органа.

Все это дает определенную дополнительную характеристику государственного аппарата в различных странах.

Так, Попечительный совет в Иране, дает заключение о соответствии принятых Меджлисом актов предписаниям Корана и Конституции. В случае противоречия такие акты возвращаются на новое рассмотрение в Меджлис. Подобные органы есть и в ряде других мусульманских стран (например, в Саудовской Аравии).

А вот в Турции, где ислам также глубоко пронизывает жизнь гражданского общества, правовая система, тем не менее, свободна от влияния шариата. Конституция объявляет республику демократическим, светским и социально-правовым государством (ст. 2). Согласно ч. 5 ст. 24 Конституции никто не может эксплуатировать религию и злоупотреблять религиозными чувствами либо признаваемыми религией святынями в целях приспособления, пусть даже частичного, к религиозным правилам социального, экономического, политического или правового строя государства либо в целях обеспечения политических или личных выгод и влияния.

В Латинской Америке конституционное право отражает зачастую сильные политические позиции католической церкви. Так, Конституция Боливии 1967 г. в ст. 3 предусматривает, что государство признает и поддерживает римско-католическую апостолическую религию, гарантируя при этом возможность отправления любого другого религиозного культа. Президент республики осуществляет право государственного патроната над церковью, духовными учреждениями, духовными лицами, бенефициями и имуществом, предлагает для назначения кандидатуры архиепископов и епископов, отобранные из трех лиц, выдвинутых на каждую должность Сенатом; назначает каноников, настоятелей и других церковных должностных лиц из предложенных церковными советами кандидатур, с санкции Сената; дает согласие на постановления церковных соборов, послания, буллы и рескрипты верховного первосвященника.

Во многих странах на религиозные объединения распространяется общее конституционно-правовое регулирование статуса общественных объединений.

Управление государственным аппаратом - одна из основных административных функций правительства. Правительство не только играет решающую роль в деле комплектования всего государственного аппарата, но и руководит его деятельностью. Современный государственный аппарат, приспособленный для осуществления многообразных государственных функций, не только велик численно, но и очень сложен в чисто организационном отношении. Правительство, будучи, прежде всего, политическим институтом, направляет и координирует деятельность государственного аппарата через министерства, департаменты, штабы и другие ведомства. См. схему на примере Германии.

ris507

Ведомство — это государственный орган исполнительной власти специальной компетенции, т. е. специализированный в определенной сфере государственного управления, обладающий в этой сфере установленными властными полномочиями. Ведомства в зависимости от национальных традиций могут быть различными. Ведомства могут быть правительственными, когда их руководители входят в состав правительства, и неправительственными, руководители которых в состав правительства не входят. Среди последних следует выделить независимые ведомства, не находящиеся в подчинении какого бы то ни было органа, включая правительство. Хотя по своему характеру они являются исполнительными.

Правительственные ведомства создаются и действуют на основе единоначалия.

Представленная схема показывает систему зависимости аппарата от Правительства Великобритании.

ris502

Некоторые ведомства (например, финансов) обладают определенными надведомственными полномочиями. Это означает, что другие равные им по рангу ведомства отдельные свои полномочия осуществляют с согласия или под контролем таких ведомств.

В составе министерств (и аналогичных им органов) иногда создаются крупные самостоятельные подразделения с разными наименованиями, возглавляемые государственными секретарями или иными должностными лицами подобного ранга.

Так, согласно испанскому законодательству в министерских департаментах высшими органами являются министры, государственные секретари, подсекретари и генеральные секретари, имеющие ранг подсекретаря. Все прочие органы и единицы Центральной администрации государства находятся в подчинении этих высших органов. Например, в министерстве председательства имеются государственный секретариат по вопросам публичной администрации и подсекретариат председательства, в министерстве образования и науки — государственный секретариат по делам университетов и исследований и подсекретариат образования и науки, в министерстве внутренних дел — подсекретариат внутренних дел и дирекция безопасности государства с рангом подсекретариата и т. д.

Неправительственные ведомства, также имеющие широкий спектр наименований (комиссии, комитеты, советы, агентства, бюро и т. п.), могут быть подчинены правительственным, а могут находиться в прямом подчинении правительства или его главы. Их руководители могут назначаться и смещаться либо главой правительства непосредственно или через акт главы государства, либо коллегиальным решением правительства также непосредственно или через акт главы государства.

Независимые ведомства учреждаются конституцией или законом, их руководители назначаются согласованным решением законодательной и исполнительной ветвей власти. Часто они, как упоминавшиеся филиппинские конституционные комиссии — гражданской службы, по выборам и Аудитная, — осуществляют наряду с исполнительно-административными также юрисдикционные функции, т. е. разрешают определенные юридические конфликты.

По отношению к государственному аппарату правительство выступает в качестве центра, который на основании полученной им информации принимает решения, осуществляемые различными звеньями этого аппарата.

Многообразие функций, закрепленных за органами государственной власти, предполагает наличие разветвленного государственного аппарата, благодаря которому осуществляется повседневная оперативная деятельность по управлению делами и обеспечивается реализация решений, через соответствующую систему конституционных органов, которые в своей совокупности образуют конституционную систему органов государства.

Конституционный орган называется так потому, что учреждается в соответствии с конституцией, и представляет собой лицо или систематизированную группу лиц, наделенную полномочиями принимать решения, обладающие правовыми последствиями для субъектов права (например, Парламент или Правительство).

Наряду с конституционными органами в государстве существуют учреждения, называемые в литературе службами, агентствами исполнительными агентствами. В отличие от конституционных органов учреждения представляют собой организованную группу лиц, создаваемую для обслуживания субъектов права.

Функционирование конституционных органов и учреждений государства осуществляется через решения и действия их должностных лиц, наделенных индивидуальными полномочиями, реализация которых порождает юридические последствия для субъектов права. При этом следует иметь в виду, что должностное лицо может делать только то, что предписано законом, в отличие от частного лица, которое может делать все, что не запрещено законом.

В основе правовой природы, принимаемых решений лежат два принципа: единоначалия, например, решения министра или коллегиальности, например, акты парламента. Конституционное право национальной системы права каждого государства регулирует правовой статус конституционных органов и представляет собой правовую основу государственного механизма, а иногда также полностью статус отдельных учреждений (например, Администрация Президента США).

Положение каждого конституционного органа или учреждения, урегулированное нормами конституционного права, образует его правовой статус. Он имеет сложную структуру, которая определяется, прежде всего, его функциональным назначением, выраженным в его задачах, которые определяют его компетенцию.

Но, если функциональность определяет направление деятельности конституционного органа, то полномочия показывают те возможности, тот результат, который может быть достигнут этим институтом.

Следует также иметь в виду, что конституционный орган может делать только то, для чего он создан, т.е., только для достижения целей, определенных конституцией.

Компетенция конституционного органа реализуется через решения, которые он принимает в виде правовых актов или действий.

Вопрос 2. Государственная служба в зарубежных странах.

Практически все конституционные органы зарубежных стран состоят из профессиональных государственных служащих или обслуживаются ими. Исключение, в некоторой степени, составляют служащие «силового блока», в состав которого входят военнослужащие.

Все они в совокупности составляют государственный аппарат. Государственный аппарат состоит из должностных лиц, которых в литературе иногда называют чиновниками, обладающих властными полномочиями и гражданских служащих, не имеющих властных полномочий.

Соответственно для того, чтобы определить понятие государственного служащего, необходимо отметить, что это лицо, находящееся на службе у государства, имеет должность в государственном аппарате и за это получает определенное денежное вознаграждение и некоторые льготы и послабления, в том числе налоговые.

Главней опорой современного государства стало профессиональное чиновничество. Для него предусмотрен особый правовой статус, закреплены специальные привилегии и некоторые льготы. В большинстве стран работники государственного аппарата делятся на «политических» и «неполитических», «сменяемых» и «несменяемых» чиновников. В Великобритании, например, к политическим должностным лицам относятся только министры - политические руководители, сменяемые с уходом правительства. К «неполитическим» относятся профессиональные, несменяемые чиновники, остающиеся на своих местах постоянно, несмотря на смену правительства. В США работники федеральной администрации делятся на «патронажную» и конкурсную категории. «Патронажные» должности (политические) замещаются по личному усмотрению президента, некоторые из них (секретари, министры, послы и др.) - с согласия Сената. Конкурсные должности делятся на 18 классов, для замещения должности по каждому классу предъявляются определенные требования

При системе конкурсов на государственную службу принимаются только те лица, чья пригодность к замещению определенной должности устанавливается специальной конкурсной комиссией. В ряде стран (ФРГ, Швейцария, Нидерланды, Скандинавские страны) действует конкурс документов. В большинстве же стран предусмотрены специальные конкурсные экзамены. В Великобритании, например, кандидаты на государственную должность вначале должны выдержать письменный экзамен по общеобразовательным предметам, затем они проходят проверку путем тестов и интервью, а вопрос о их зачислении на государственную службу решает специальное управление по окончательному отбору.

Приблизительно такая же сложная процедура конкурсов предусмотрена и в других зарубежных странах. Демократически настроенные граждане, даже выдержавшие конкурс, не всегда могут рассчитывать на получение места в государственном аппарате. В ряде стран существуют запреты на профессию для определенных категорий граждан, прежде всего для сторонников альтернативных политических направлений. Тем самым, государственный аппарат в буржуазных странах тщательно фильтруется и комплектуется за счет лиц, придерживающихся традиционного образа жизни.

В демократических странах провозглашается концепция отделения политики от управления. В связи с этим от чиновников требуется соблюдение политической «нейтральности». Им, в частности, запрещено участвовать в деятельности политических партий (ФРГ, Индия), занимать руководящие партийные должности (Япония), выдвигать свои кандидатуры на выборные государственные должности (Великобритания, Япония, Индия), участвовать в забастовках (ФРГ, Япония, Бельгия). Компенсируя эти ограничения политических прав чиновничества, государство предусматривает для него повышенную денежную оплату, специальное пенсионное обеспечение и некоторые материальные льготы. Все это способствует кастовости чиновничества, использованию его в интересах властвующих элит во всех звеньях государственного аппарата.

В соответствии с функциональными задачами каждый институт располагает собственным, определенным образом структурированным аппаратом, который строится в соответствии с задачами и компетенцией самого института.

Система государственной службы построена по-разному в различных государствах. Однако есть некоторые общие моменты. В каждом государстве государственная служба делится на гражданскую службу и военную. Так в США нет единой гражданской службы, а каждое учреждение формирует свою гражданскую службу, в Германии существует структурированная гражданская служба, где привилегированное положение занимает чиновничество. Вопросы кадровой политики в современных условиях важны для любого государства, для любого ведомства, для любой организации. Профессиональные и личностные качества сотрудников непосредственно сказываются на успехе порученного им дела, а возможная некомпетентность подчиненных приводит к колоссальным убыткам или полным провалам в выполнении поставленных задач.

Одно из наиболее интересных направлений в этой области – формирование базы данных или так называемого резерва специалистов-аналитиков.

Вопрос 3. Место и роль вооруженных сил в структуре государственного аппарата.

Основу государственного аппарата зарубежных стран составляют так называемые «прямые орудия власти», т.е., такие части государственного аппарата, которые непосредственно осуществляют принуждение и составляют главную опору государства. Деятельность этих органов не подвергаются строго правовой регламентации, они функционируют на основе положений, разрабатываемых и утверждаемых исполнительной властью.

К частям государственного аппарата, выступавшим в качестве прямых орудий власти, относятся: вооруженные силы, полиция, разведка и, в определенной мере, пропагандистский идеологический аппарат. Каждая из указанных частей государственного аппарата занимает особое место в государстве, играет роль, прямо связанную с охраной его экономических и политических интересов.

В демократических странах признается принцип деполитизации вооруженных сил и иных вооруженных учреждений (полиции и др.). Долгое время конституции о вооруженных силах практически ничего или почти ничего не говорили. Однако в современных конституциях отчетливо проявилась тенденция к определению задач вооруженных сил и установлению некоторых принципов их организации. Видимо, к этому подталкивает то, что на практике вооруженные силы нередко вмешиваются в политику вплоть до совершения военных переворотов.

Характерным примером конституционного регулирования в данной области может служить часть 1 ст. 8 испанской Конституции, согласно которой «Вооруженные силы, включающие Сухопутные войска, Военно-морской флот и Воздушные войска, имеют задачей гарантировать суверенитет и независимость Испании, защищать ее территориальную целостность и конституционный строй».

Вооруженные силы в зарубежных странах призваны обеспечивать такой порядок, который отвечает интересам государства.

Вооруженные силы, как правило, состоят из сухопутных войск, военно-морского флота и военно-воздушных сил. Кроме того, во многих странах существуют территориальные воинские формирования. Так, в США - это национальная гвардия, подчиненная губернаторам штатов, во Франции и ФРГ - войска территориальной обороны, в Великобритании - резервные войска внутренней службы. Тем самым зарубежное государство, располагает огромной военной машиной.

Вооруженные силы в большинстве зарубежных стран комплектуются на основе воинской повинности. Одновременно в некоторых из них применяется только добровольный способ комплектования вооруженных сия (США. Великобритания) или же сочетание воинской повинности с добровольным поступлением в состав вооруженных сил (Франция, ФРГ). Так, в США с 1973 года вооруженные силы комплектуются на основе добровольного найма. В качестве добровольцев на военную службу принимаются лица мужского и женского пола, граждане США и иностранцы, мужчины в возрасте от 17 до 34 лет, женщины - в возрасте от 18 до 34 лет. В ФРГ бундесвер комплектуется на основе воинской повинности. Одновременно широко применяется служба в вооруженных силах по добровольному контракту. В связи с этим существуют «солдаты на время», заключающие контракты с государством на добровольную службу в вооруженных силах в пределах от 3 до 12 лет и профессиональные солдаты (унтер~офицеры и офицеры), избравшие воинскую службу в качестве своей профессии.

Итальянская Конституция в ст. 52 наряду с признанием защиты родины священным долгом гражданина устанавливает, что военная служба обязательна в пределах и видах, установленных законом, что несение ее не должно причинять ущерб трудовому положению гражданина и осуществлению им политических прав и что организация Вооруженных сил должна отвечать демократическому духу Республики.

Управление вооруженными силами в зарубежных странах строго централизованно. В качестве их верховных главнокомандующих выступают главы государств (монархи и президенты). Возложение на главу государства функции верховного главнокомандования вооруженными силами типично, пожалуй, для большинства конституций. Это, в общем, понятно, когда речь идет о президентской или полупрезидентской республике, где глава государства обладает большими полномочиями. Но и в странах с парламентарным режимом, где глава государства активной роли в управлении государством не играет, он, тем не менее, часто признается конституциями верховным главнокомандующим вооруженными силами. Так, согласно ст. 68 Бельгийской конституции 1831 года, «Король командует сухопутными и морскими силами...»; согласно части девятой ст. 87 Конституции Италии, Президент Республики «осуществляет командование Вооруженными силами, председательствует в Верховном совете обороны, создаваемом в соответствии с законом...».

Однако, в некоторых странах с парламентарной формой правления на главу государства данная функция не возлагается. Например, в Германии, согласно ст. 65-а Основного закона, командование Вооруженными силами осуществляет федеральный министр обороны, в случае же обороны (т.е. вооруженного нападения на федеральную территорию или непосредственной угрозы такого нападения) данная функция, согласно ст. 115-6 Основного закона, переходит к Федеральному канцлеру (главе правительства).

Глава государства, как правило, назначает высший командный состав вооруженных сил и присваивает высшие воинские звания.

Управление же вооруженными силами возложено на военные министерства, а также на специальные командно-штабные учреждения (комитет начальников штабов - США, генеральные (главные) штабы - Франция, ФРГ и др., командующие родами войск).

Вооруженные силы США оснащены всеми современными средствами ведения военных действий и имеют высокий уровень боевой готовности. В их боевом составе находится более 2 млн человек, 250 тыс. единиц автомобильной и бронетанковой техники, 200 космических и 13 тыс. летательных аппаратов, 500 океанских кораблей и судов. Ядерный арсенал с учетом нестратегического ядерного оружия включает более 10 тыс. боеприпасов.

Соединенные Штаты, как наиболее мощное в экономическом и военном отношении государство мира, продолжают наращивать свой военный потенциал, рассматривая вооруженные силы как наиболее действенный инструмент достижения внешнеполитических целей и обеспечения национальной безопасности.

Согласно американской конституции, являясь главнокомандующим ВС США президент имеет право вводить в стране чрезвычайное положение, объявлять частичную мобилизацию, отдавать приказ вооруженным силам на ведение боевых действий. Руководство ими президент осуществляет через министерство обороны с помощью совета национальной безопасности.

Согласно американскому законодательству глава государства обязан ежегодно представлять конгрессу доклад о стратегии национальной безопасности США. В нем раскрываются основные геополитические аспекты американской военной доктрины.

Схема 1.

Совет национальной безопасности (СНБ) разрабатывает и представляет президенту рекомендации по вопросам внешней и оборонной политики, а также координирует и направляет деятельность всех государственных учреждений в области военных мероприятий. Постоянными членами СНБ являются президент (председатель), вице-президент, государственный секретарь и министр обороны. Аппарат совета национальной безопасности возглавляет помощник президента по национальной безопасности.

Министерство обороны - это орган исполнительной власти, на который возложена ответственность за решение следующих основных задач:

· поддержка конституционного строя США и защита страны от внешних и внутренних врагов;

· обеспечение безопасности Соединенных Штатов, их владений и важных для интересов страны районов путем проведения своевременных и эффективных военных акций;

· защита и продвижение политики и интересов Соединенных Штатов.

МО включает министерства армии, ВМС и ВВС, аппарат министра обороны, а также управления и службы. Министр обороны назначается президентом из гражданских лиц и утверждается сенатом конгресса. Являясь постоянным членом совета национальной безопасности и главным советником президента по вопросам военной политики, он отвечает за ее разработку и реализацию, а также за все вопросы, имеющие прямое отношение к сфере деятельности МО. Под непосредственным руководством президента глава Пентагона осуществляет управление вооруженными силами и контроль над их деятельностью.

Министр обороны имеет полномочия изменять по мере необходимости структуру военного ведомства (см. схему 2), численность личного состава его органов управления, не выходя за пределы, установленные конгрессом.

Глава МО утверждает «Стратегию национальной обороны США» - документ, где излагаются военно-политические аспекты американской военной доктрины. К основным документам, регулярно издаваемым министром обороны, относятся также «Указания по планированию действий в чрезвычайных ситуациях», «Указания по взаимодействию в области безопасности», «Указания по стратегическому планированию», «Указания по объединенному программированию», «Меморандумы о целях программы строительства ВС», «Меморандумы об утверждении программы строительства ВС» и «Проект бюджетной заявки».

Состав аппарата определяет министр обороны. Максимальная численность этой структуры, установленная законодательством, 3 767 человек.

Министр обороны через свой аппарат организует работу управлений, учреждений и служб МО, в которых занято более 10 тыс. военных и 100 тыс. гражданских сотрудников.

Для системы управления вооруженным и силами США характерно строгое разграничение административных и оперативных функции (cм. схему I). Административное управление (подготовкой войск и сил к ведению военных действий) осуществляется по линии министерств видов ВС, а оперативное управление (военными действиями) возлагается на объединенные командования ВС, организованные по территориальному или функциональному принципу. При этом председателю КНШ отводится роль координатора деятельности всех органов военного управления, а также главного военного советника министра обороны и президента.

Комитет начальников штабов является основным консультативным органом президента, СНБ и министра обороны по оперативному управлению вооруженными силами. Он включает председателя КНШ, начальников штабов сухопутных войск, ВМС и ВВС и коменданта морской пехоты. Деятельность КНШ обеспечивает объединенный штаб, численность которого составляет около 1 000 военнослужащих и 200 человек гражданского персонала. Члены КНШ имеют статус военных советников, а председатель - главного военного советника президента, председателя СНБ и министра обороны.

Председатель комитета начальников штабов (ПКНШ) оказывает помощь президенту и министру обороны в вопросах стратегического руководства вооруженными силами и отвечает за разработку глобальных планов задействования ВС, планов их материально-технического обеспечения и перебросок, а также готовит обобщенную оценку возможностей ВС США и их союзников с учетом военного потенциала вероятных противников. Уставы, наставления и инструкции, издаваемые председателем КНШ, являются нормативными правовыми актами, действие которых распространяется на все вооруженные силы.

Важнейшим документом, издаваемым ПКНШ, является «Национальная военная стратегия США». В этом документе, исходя из положений «Стратегии национальной безопасности» и «Стратегии национальной обороны», определяются цели вооруженных сил и пути их достижения, требования к возможностям ВС, а также проводится анализ возникающих и вероятных угроз и дается оценка военно-политической обстановки в целом.

По административной организации ВС США делятся на три вида: сухопутные войска, военно-воздушные силы и военно-морские силы (включая морскую пехоту), которые находятся соответственно в составе министерств армии, ВВС и ВМС. В мирное время береговая охрана организационно входит в состав министерства внутренней безопасности (МВБ) США и обеспечивает под его руководством безопасность морских границ; с объявлением в стране чрезвычайного положения она может быть передана в состав ВМС.

Министерства видов вооруженных сил несут ответственность за подготовку и оснащение вооружением и военной техникой войск (сил), выделяемых в состав объединенных командований. Министерство каждого вида возглавляет министр (гражданское лицо). Непосредственное руководство строительством сухопутных войск и их подготовкой осуществляет начальник штаба армии, военно-воздушных сил - НШ ВВС, флота - НШ ВМС, морской пехоты - комендант МП, береговой охраны - комендант БОХР.

Сухопутные войска составляют основу так называемой наземной мощи государства, ВВС - воздушной и космической, ВМС - морской. Особенностью американских ВМС является наличие в их составе большого количества бронетехники (морская пехота), самолетов и вертолетов (морская авиация).[11]

Схема 2.

Структура министерства обороны США

Заслуживают упоминания особенности конституционного регулирования данной проблемы в государствах, входивших во время второй мировой войны в фашистский блок.

Так, ст. 9 Конституции Японии гласит: «никогда впредь не будут создаваться сухопутные, морские и военно-воздушные силы, равно как и другие средства войны» (предложение первое). Правда, на практике японские вооруженные силы все же созданы под названием «сил самообороны». Однако общественность тщательно следит за тем, чтобы они никак не использовались за пределами страны, и даже участие «сил самообороны» в миротворческих акциях по линии Организации Объединенных Наций вызывает в стране серьезную критику.

Тоталитарное государство — это всегда милитаризованное государство, в такой стране всегда особенно много людей в военной форме, да и некоторые невоенные отрасли управления военизированы. Китайская Конституция, например, в ст. 29 специально говорит о Вооруженных силах:

«Вооруженные силы Китайской Народной Республики принадлежат народу. Их задачей является укрепление обороны страны, отражение агрессии, защита Родины, охрана мирного труда народа, участие в деле строительства государства, служение народу всеми силами.

Государство усиливает строительство Вооруженных сил в направлении революционности, модернизации и регулярности, укрепляет оборонную мощь страны.

Что же касается революционности, то она плохо вяжется с содержащейся во Введении к Конституции и в части третьей ее ст. 5 обязанностью Вооруженных сил соблюдать Конституцию. Ведь революционность как раз и состоит в том, чтобы не считаться с законом. Именно Народно-освободительная армия Китая стояла за спиной юношей и девушек, осуществлявших в середине 60-х годов кровавый террор, названный «великой культурной революцией».

Специфика китайской представительной системы заключается в том, что Вооруженные силы имеют особое представительство во Всекитайском собрании народных представителей (часть первая ст. 59 Конституции КНР). В системе конституционных высших органов власти находится Центральный военный совет, статус которого регулируется разделом 4 главы III Конституции КНР (ст. 93-94). Этот орган, формально образуемый Всекитайским собранием народных представителей, на практике состоит из лиц, входящих в специальный орган центрального комитета Коммунистической партии Китая, ведающий военными вопросами.

Вооруженные силы предназначены для осуществления как внешних, так и внутренних функций зарубежного государства. Вся новейшая история убедительно свидетельствует о широком применении вооруженных сил для осуществления внешнеполитических агрессивных замыслов государства. Достаточно в связи с этим напомнить об американской агрессии в Ираке, Афганистане, Ливии и других регионах. Вооруженные силы нередко применялись и для наведения «порядка» внутри страны. Ярким примером служит использование вооруженных сил Великобритании для подавления католического меньшинства в Северной Ирландии, многочисленные случаи применения национальной гвардии и даже регулярных войск в США для обеспечения внутреннего «порядка» в отдельных штатах.

Таким образом, вооруженные силы, в зарубежных странах выступают как реакционная часть государственного аппарата.

Вопрос 4. Полиция, разведка, средства массовой информации в структуре государственного аппарата.

Во все исторические периоды посредником в отношениях человека с обществом выступало и выступает государство, генезис и развитие которого со всей очевидностью обнаруживают возникновение у него своеобразного «инстинкта самосохранения». Стремление государства обеспечить статус-кво существующего режима и безопасность правящей элиты вызвало появление специальной функции — обеспечение государственной безопасности, а в последующем повлекло организационное оформление государственных структур, ответственных за это важное дело. Характерной чертой органов, обеспечивающих безопасность, стала опора, в необходимых случаях, на меры принуждения и насилие.^{^[12]}

Основанием для применения насилия являлось и является право, под которым понимается любая непротиворечивая система императивов, каждый из которых подкреплен реальной силой. Право содержит особый принцип причинности, в соответствии с которым определенные деяния, если они становятся известными органам власти, вызывают их реакцию в виде наказания. Поэтому человек должен либо не совершать такие деяния, либо совершать их так, чтобы органы безопасности и правопорядка не узнали о них. Последние же стараются раскрыть любые деяния, для которых предусмотрены наказания, и сделать эти наказания неотвратимыми, как если бы они были естественными следствиями, вызванными естественными причинами.

На протяжении столетий проблемы обеспечения безопасности и правопорядка находятся в центре внимания историков, правоведов, философов, политиков, полицейских и жандармов. Концепции, ключевые понятия, организационно-структурные образования, правовая основа деятельности и т. д. многократно изменялись в зависимости от конкретных исторических условий, развития научно-технического прогресса, политической конъюнктуры и других факторов. Однако в современной научной литературе отсутствует единый терминологический ряд теории обеспечения безопасности, что приводит к разному пониманию и трактовке содержания тех или иных понятий. Поэтому, прежде чем приступить к изложению материала об органах, обеспечивающих безопасность личности, общества, государства, следует определиться с понятийным аппаратом.

Первоначально термин «безопасность», согласно словарю Робера, вошедший в употребление с 1190 г., означал спокойное состояние духа человека, считавшего себя, защищенным от любой опасности. Толковый словарь В.И. Даля определяет безопасность как «отсутствие опасности, сохранность, надежность». В Толковом словаре русского языка С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой безопасность трактуется как «защита от опасности».

Томас Гоббс отметил в известном произведении «Левиафан, или материя, форма и власть государства церковного или гражданского», что обеспечение безопасности является главной целью государства.^{^[13]} Подобное отношение к проблеме обеспечения безопасности было характерно не только для Гоббса. В VII—XVIII вв., несмотря на определенные различия философско-правовых теорий и взглядов, в большинстве европейских стран утвердилась точка зрения, согласно которой государство имеет своей главной целью общее благосостояние и безопасность. Причем именно государство через систему юридических предписаний и механизм их реализации является гарантом безопасности. Как следствие, «безопасность» стала пониматься как обеспечение состояния отсутствия реальной опасности соответствующими органами и организациями.

К XIX в. сложились две основные концепции обеспечения безопасности. Первая имела в своей основе постоянный и тотальный надзор за гражданами со стороны политической полиции, наделенной широкими полномочиями, позволяющими вмешиваться во все сферы жизни общества, зачастую нарушая права и свободы личности.

Вторая отражала буржуазные отношения и сводилась к тому, что государство обязано создавать условия для безопасности и благосостояния своих граждан и достигать подобного состояния за счет инициативы каждого из них.

В начале XX в. появляется термин «национальная безопасность», который впервые был использован в послании президента США конгрессу в разделе об обосновании захвата зоны Панамского канала. В дальнейшем национальная безопасность стала трактоваться, как способность страны сохранять территориальную целостность, суверенность, политические, экономические, социальные и другие основы общества и выступать в качестве самостоятельного субъекта системы международных отношений.

Термин «государственная безопасность» отражал состояние незыблемости политических и экономических основ государства и общества, неприкосновенности границ страны. Любое покушение на государственные интересы преследовалось более сурово, по сравнению с аналогичными действиями против личности.

XX век с его вызовами потребовал выработать новые определения безопасности в различных сферах:

· безопасность внешняя — состояние защищенности жизненно важных интересов государства, т. е. конституционного строя, территориальной целостности, суверенитета, неприкосновенности и обороноспособности от внешних угроз;

· безопасность внутренняя — состояние защищенности от негативных социальных процессов, сил и явлений, создающих опасность для функционирования государственной власти, гармоничного развития общества, самореализации личности, экологии;

· безопасность военная — способность государства и общества развиваться в условиях возникновения и разрешения военных конфликтов, угроз применения военной силы, развязывания военной агрессии;

· безопасность информационная — состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества, государства в информационной сфере, т. е. в сфере деятельности субъектов, связанной с созданием, преобразованием и потреблением информации;

· безопасность культуры — состояние защищенности системы ценностей (идей, идеалов, традиций, норм поведения и т. д.), играющих ведущую роль в процессах формирования безопасности в целом;

· безопасность общественная — способность и возможность гражданского общества развиваться в условиях конфликтов, неопределенности, риска и реализация этой способности и возможности в реальной действительности;

· безопасность экономическая — способность экономики нормально функционировать и развиваться в неблагоприятных условиях;

· безопасность экологическая — сохранение и обеспечение для человека и общества здоровой окружающей среды;

· безопасность собственная — состояние защищенности правоохранительных органов, армии, органов власти и т. д. от противоправной деятельности спецслужб иностранных государств, организованных преступных формирований и отдельных лиц во всех ее формах, способность противостоять внешним и внутренним угрозам, сохраняя работоспособность, оперативный и технический потенциал.[14]

Если не принимать во внимание отдельные незначительные изменения, подобные подходы к определению понятия безопасности относятся к состоянию защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.

Жизненно важные интересы представляют совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства.

Под угрозой безопасности понимается совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства.

Составными элементами безопасности государства являются военная, государственная, информационная, политическая, экономическая, общественная и экологическая безопасность.

Система обеспечения безопасности государства — важный элемент, посредством которого реализуется политика обеспечения безопасности государства. Безопасность государства формируется на основе функционирования этой системы, состоящей из следующих механизмов: механизма управления безопасностью и механизма самоорганизаций в сфере безопасности.

Механизм управления безопасностью представляет собой систему государственных и общественных структур, оказывающих властное управленческое воздействие на процессы в духовной, социальной и экологической сферах, для формирования способности и возможности государства развиваться в самых неблагоприятных условиях. Данный механизм состоит из трех подсистем:

1. Подсистемы выявления и разрешения внутренних и внешних конфликтов, которая предназначена для получения сигналов об угрозах безопасности.

2. Подсистемы снижения неопределенности, состоящей из государственных и общественных структур, разрабатывающих концепции, стратегии, прогнозы и программы реализации политических и иных решений при возникновении угроз и опасностей в сфере обеспечения безопасности государства.

3. Подсистемы использования риска, которая предназначена для оптимизации деятельности всех государственных и общественных организаций в условиях существующей неопределенности относительно угроз безопасности и их последствий.

Механизм самоорганизации обеспечивает концентрацию усилий на стимулировании развития внутренних процессов в обществе, обеспечивающих безопасность за счет системы духовных ценностей (культура, искусство, религия).

Учитывая изложенное, можно утверждать, что понятие «безопасность государства» не тождественно понятию «государственная безопасность». Безопасность государства более широкое понятие, предполагающее не только выявление, предупреждение и устранение угроз безопасности (что характерно для обеспечения государственной безопасности), а также противодействие их источникам, но и целенаправленную деятельность по обеспечению устойчивого развития государства, укреплению его экономического, политического, духовного, оборонного, научно-технического и т. п. потенциала. Иными словами, безопасность государства связана с различного рода угрозами, выходящими за пределы государственной безопасности.

В отечественной традиции содержание понятия «государственная безопасность» помимо объекта непосредственной защиты дополнялось через характер угроз безопасности государства и их источники. Данные угрозы традиционно отождествлялись с разведывательной и иной подрывной деятельностью иностранных спецслужб и организаций, а также деятельностью заговорщиков, диверсантов, террористов и иных «враждебных существующему строю элементов». Исходя из указанных ограничений, государственную безопасность следует рассматривать как состояние защищенности основ конституционного строя, политического, экономического, оборонного, научно-технического и информационного потенциала страны от внешних и внутренних угроз, исходящих от иностранных спецслужб и организаций, а также преступных сообществ, групп и отдельных лиц. В то же время государственная безопасность накладывает свой отпечаток на все другие виды безопасности, выделяя в них свой специфический объект.

Отказ от понятия «государственная безопасность» или подмена его более широким понятием «национальная безопасность» уже привел к расширению сферы деятельности специальных служб государства, наделению их несвойственными им функциями. При этом теряется или отходит на второй план основная направленность их деятельности.

Например, В процессе реформирования разведсообщества США в начале нынешнего века произошли принципиальные изменения в законодательстве и стратегических установках, воплощённых в новую функциональность секретных ведомств. Перед ними, в частности, были поставлены задачи, ранее официально не выполнявшиеся спецслужбами: обеспечение приоритетных позиций американского бизнеса на международном и внутреннем рынках; обеспечение безопасности и стабильности финансовых потоков, идущих в страну; содействие установлению выгодных США правил в мировой торговле и бизнесе.

«Информация, доступная исследователям благодаря мемуарам ряда сотрудников американской разведки и журналистам, свидетельствует, что экономическая составляющая разведывательной деятельности США в мире в последние годы нарастала. Осуществлён ряд проектов по внедрению под прикрытием в зарубежные коммерческие структуры сотрудников государственных секретных ведомств в целях ослабления, дезинтеграции и развала экономических систем других стран. Активизировались тайные операции американских спецслужб, проводимые руками коммерческих структур, таких как «Рэндон груп», «Карлайл», «Юнайтед фрут компани», «Халлибёртон». С помощью подразделений разведки, ответственных за «экономический блок», правительство США в течение нескольких десятков лет решало важнейшие задачи «по обеспечению и сохранению долларовой привязки большинства стран в рамках имперского контроля над их экономиками в интересах американской «корпоратократии» (союза правительства, банков и корпораций). Все это делалось под видом борьбы с «экономической отсталостью» этих стран».[15]

Для создания и поддержания необходимого уровня защищенности объектов безопасности государством, выступающим в качестве основного субъекта обеспечения безопасности, разрабатывается система правовых норм, регулирующих отношения в сфере безопасности, определяются основные направления деятельности органов государственной власти и управления в данной области, формируются или преобразуются органы обеспечения безопасности и механизм контроля и надзора за их деятельностью.

Безопасность достигается проведением единой государственной политики в области обеспечения безопасности, реализацией системы мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам объектов безопасности.

Так, руководство разведсообщества США, как следует из его официальных документов, не только не стремится «разграничить полномочия» и развести интересы бизнеса и государственной разведки, но прагматично добивается прямо противоположного – достижения баланса интересов ТНК (и других компаний, связанных со спецслужбами) и секретных ведомств государства. Этим вопросам посвящен целый раздел «Современная стратегия национальной разведки США о проблемах взаимодействия государственных спецслужб и крупного бизнеса» в Национальной разведывательной стратегии США, опубликованной в 2009 г.

Среди задач, выдвигаемых Стратегией перед разведывательным сообществом, специально выделена активизация деловой деятельности. Впервые в доктринальных документах, посвященных деятельности государственных спецслужб, открыто говорится о тесном взаимодействии разведки и бизнеса. Интересно, что в Стратегии вопросы взаимодействия государственных разведслужб и бизнеса трактуются через призму «рационального распределения средств налогоплательщиков». Впервые признается также наличие у разведки «своих» бизнес-структур, деятельность которых, как следует из текста, часто оказывается неэффективной из-за нетранспарентности и низкого уровня финансового контроля над ними. Таким образом, косвенно признается факт активного использования бизнес-структур в интересах разведки и возможность использования государственной разведки в интересах бизнеса. В данной сфере выдвигаются следующие задачи:

· модернизировать бизнес-операции, чтобы руководство сообщества получало информацию о реальном состоянии ресурсов и доходов;

· модернизировать осуществление торговых операций и оказания услуг, улучшив их путем определения конкретных целей и задач (весьма нетрадиционная задача для разведслужб, не правда ли? – Н.С.).

· создать условия для более тесного сотрудничества бизнеса и разведсообщества, чтобы облегчить доступ разведчиков к информации и оптимизировать расходование денег налогоплательщиков. Интегрировать деятельность по обеспечению безопасности бизнеса. Как следует из текста, имеется в виду достижение такого уровня взаимодействия, когда все сферы американского бизнеса, и не только бизнеса, должны, так или иначе, работать в интересах разведки. Поразительная по степени «прорывности» задача: ничего подобного ранее никогда не провозглашалось;

· обеспечивать прочную систему контроля не только разведсообщества как государственной структуры, но и его деятельности, связанной с бизнесом. со стороны института главных инспекторов, советников, представителей разведки в бизнесе, ответственных за сохранение конфиденциальности и обеспечение защиты гражданских прав и свобод.

Для непосредственного выполнения функций по обеспечению безопасности образуются государственные органы обеспечения безопасности, которые в зарубежных странах включают в себя: Вооруженные Силы, федеральные органы безопасности, органы полиции, разведки, обеспечения безопасности органов законодательной, исполнительной, судебной властей и их высших должностных лиц, налоговой службы; службы ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; внутренние войска; органы, обеспечивающие безопасное ведение работ в промышленности, энергетике, на транспорте и в сельском хозяйстве; службы обеспечения безопасности средств связи и информации, таможни, природоохранительные органы, органы охраны здоровья населения и другие государственные органы обеспечения безопасности, действующие на основании законодательства.

Указанные органы делятся на правоохранительные органы и специальные службы. Деятельность правоохранительных органов и спецслужб характеризуется специфическими признаками, отступление от которых или их нарушение недопустимо:

· правоохранительные органы и спецслужбы осуществляют свою деятельность в строгом соответствии с законом, а в отдельных случаях в установленной законом процессуальной форме;

· подобную деятельность могут осуществлять только органы, уполномоченные на то государством; лица, состоящие на службе в этих органах и имеющие специальную подготовку;

· воспрепятствование законной деятельности сотрудников правоохранительных органов и спецслужб недопустимо и влечет за собой дисциплинарную, административную или уголовную ответственность;

· решения данных органов, основанные на законе, подлежат выполнению любыми должностными лицами и гражданами.

Понятие «правоохранительные органы», как, впрочем, и понятие «спецслужбы» сложились в ходе многолетней практики и достаточно широко используются в документах ненормативного характера.

Правоохранительные органы — это государственные органы, основной функцией которых является охрана законности и правопорядка, защита прав и свобод человека, борьба с преступностью.^{^[16]}

Под специальными службами принято понимать государственные органы, обеспечивающие защиту национальных интересов и безопасности как внутри страны, так и на международной арене. Это наиболее острый инструмент государственной власти, обеспечивающий политическое руководство объективной информацией о существующих внутренних и внешних угрозах.

Характерной особенностью специальных служб является использование ими в своей практической деятельности специальных форм и методов, которые не применяются другими государственными органами власти и управления. Речь идет, прежде всего, об использовании агентуры, т. е. лиц, которые конспиративно (тайно), добровольно, инициативно либо вынужденно, на постоянной или временной основе выполняют поручения спецслужб, не являясь их кадровыми сотрудниками. Именно вербовка и использование агентуры позволяют спецслужбам проникнуть к важнейшим секретам другой стороны. Эта деятельность называется агентурно-оперативной.

Современные спецслужбы получают информацию не только агентурным путем, но и с использованием технических средств, а также специфических методов, присущих только секретным службам, таких как перлюстрация корреспонденции, негласный обыск, досмотр помещений, прослушивание телефонных переговоров, снятие информации с технических каналов связи, перехват и дешифрование электронных сообщений, проникновение в компьютерные системы, и т. д.

Все многообразие специальных служб можно условно разделить на два основных вида.

Первый — специальные службы, занимающиеся сбором оперативной информации об угрозах безопасности государства с последующим предоставлением ее правительственным, правоохранительным и иным официальным структурам; осуществлением негласного контроля за разведывательно-подрывными и иными враждебными инфраструктурами, а также проведением против них специальных операций оперативными средствами или ограниченными контингентами подготовленных для этих целей сотрудников.

Второй вид спецслужб представляет собой симбиоз «чистой» спецслужбы с органом государственного управления. Особенностью такого вида структуры и деятельности является не только включение спецслужб как органов безопасности в систему государственного управления, но и признание их головным органом в сфере обеспечения безопасности страны. Отсюда — наделение этих органов межведомственными функциями, правом давать обязательные рекомендации другим министерствам и ведомствам, осуществлять официальный контроль над определенными видами ведомственной деятельности. В ряде случаев спецслужбы были уполномочены принимать меры административного воздействия, например, требовать обязательного согласования кадровых вопросов, зарубежных командировок и т. п.

Спецслужбы можно разделить по направленности их деятельности и предмету устремлений.

Так, в числе основных видов разведывательных служб, вектор которых направлен вне государства, выделяются военно-политическая и стратегическая военная разведка. Это особенно четко просматривается на примере организации спецслужб в США.

Официально система национальной разведки США создана и решает задачи в соответствии с принятым в 1947 году Законом о национальной безопасности и поправками и дополнениями к нему. Государственная разведка организуется и ведется разведывательными органами федеральных учреждений и ведомств, которые несут ответственность за разработку и проведение внешней политики и обеспечение безопасности государства. Все они объединены в «Разведывательное сообщество США» (Intelligence Community – IC). Данная деятельность направлена на обеспечение высшего военно-политического руководства необходимой информацией в интересах регулирования внешней и внутренней политики и обеспечения национальной безопасности государства.

В разведывательное сообщество входят: ЦРУ, Разведывательное управление министерства обороны (РУМО), Агентство национальной безопасности (АЦБ), Национальное управление воздушно-космической разведки (НУВКР), Национальное управление видовой разведки и картографии (НУВРК), органы разведки видов вооруженных сил и морской пехоты, а также государственного департамента, Федерального бюро расследований (ФБР), министерства финансов и министерства энергетики.

В настоящее время, деятельностью разведывательного сообщества руководит директор национальной разведки (Director of National Intelligence – DNI), который в своей деятельности опирается на подчиненный ему аппарат. Кроме того, он одновременно является главным советником президента по разведке. Директор национальной разведки (ДНР) несет ответственность за разработку стратегии ведения текущей разведки и подготовку рекомендаций и указаний на осуществление разведывательной деятельности членами разведывательного сообщества на перспективу.

В ежегодном документе «Стратегия национальной безопасности», представляемом президентом конгрессу, предназначение «разведывательного сообщества» США определено как оказание необходимой поддержки политическим и военным деятелям в преодолении угроз и выявлении возможностей по продвижению американских интересов. Главными задачами этого сообщества, по взглядам руководства Соединенных Штатов Америки, являются добывание информации и обеспечение аналитическими материалами для противодействия потенциальным угрозам национальным интересам и безопасности страны.

Федеральные правительственные ведомства, входящие в состав разведывательного сообщества можно разделить на два типа - военные и «невоенные». Принадлежность к военным членам определяется административным подчинением министерству обороны: Управление национальной безопасности; Разведывательное управление министерства обороны; Национальное управление геопространственной разведки; Национальное управление воздушно-космической разведки; органы разведки сухопутных войск, ВВС, ВМС и морской пехоты. См. схему:

«Невоенные» члены разведывательного сообщества (Non-military Members of the Intelligence Community) представлены восемью гражданскими структурами - одна из них самостоятельная, семь других принадлежат различным гражданским ведомствам.

Как уже говорилось, законодательно деятельность разведывательного сообщества была оформлена еще в 1947 году федеральным законом «О национальной безопасности» (National Security Act), где были определены роль и задачи разведывательного сообщества, принципы управления и взаимодействия с другими ведомствами.

Вместе с тем, ряд американских аналитиков отмечает, что разведывательное сообщество допускает очень много ошибок, приводящих к катастрофическим последствиям. Это и ошибки в вопросе определения наличия и возможностей оружия массового поражения в Ираке, и теракт 11 сентября 2001 года и даже последствия урагана Катрина в 2005 году, которые бывший спикер палаты представителей конгресса Ньют Гингрич прокомментировал так: «последствия урагана Катрина явились очень наглядным примером того, как наша бюрократическая машина разведывательного сообщества адаптируется к новым вызовам и угрозам. Изображения горя, смерти, нанесенного ущерба, транслируемые из Нового Орлеана показали нам, что разведывательное сообщество не может своевременно и эффективно реагировать на «незапланированные» события и чрезвычайные происшествия. Даже страшно представить, что наша разведка не способна ни адаптироваться к новым угрозам и вызовам безопасности страны, ни быстро реагировать на них».[17]

Другой представитель конгресса Курт Вэлдон, занимавший посты вице-председателя комитета по делам вооруженных сил и комитета внутренней безопасности отмечал, что деятельность членов разведывательного сообщества очень часто находит точки соприкосновения (например, информация о наркодиллерах может пригодиться в борьбе с международным терроризмом), но, несмотря на это огромное количество специалистов-аналитиков в различных ведомствах не могут или просто не хотят взаимодействовать друг с другом и «делиться информацией». «Доходит до смешного, когда службы безопасности каждого ведомства используют так называемые коммуникационные межсетевые экраны «брандмауэры» (Firewal) не для обеспечения безопасности своих ресурсов в сети, а для ограничения доступа других членов разведывательного сообщества к такой информации» - заметил Вэлдон.

Центральное разведывательное управление - орган стратегической разведки США, своеобразное ядро «разведывательного сообщества». ЦРУ выполняет задачи по добыванию, анализу и рассылке информации об иностранных государствах, проводит одобренные президентом специальные операции за рубежом, готовит многочисленные оценки специально для президента и высшего военно-политического руководства страны. Эксперты этого ведомства ежегодно организуют и проводят более 1000 выступлений на слушаниях различных комитетов конгресса США. Чтобы избежать обсуждения некоторых диверсионно-подрывных операций в конгрессе, ЦРУ для их осуществления нередко прибегает к помощи специальных подразделений армии (проводимые «зелеными беретами» акции на рассмотрение комитетов не выносятея). К тому же финансирование в таких случаях осуществляется за счет бюджета министерства обороны.

После публичного разоблачения этой деятельности руководство США создало «Национальный фонд в поддержку демократии» - неправительственную организацию, которая, однако, по сообщению агентства Ассошиэйтед Пресс, финансируется из федерального бюджета и в значительной степени контролируется ЦРУ.

Для выполнения своих многочисленных задач ЦРУ располагает крупнейшим в «разведывательном сообществе» штатом специалистов. По оценке американских средств массовой информации, общая численность его постоянного состава достигает 18 тыс., человек (с учетом специалистов, работающих по контрактам, и сотрудников фирм прикрытия их число превышает 40 тыс. человек). Бюджет ЦРУ 4-6 млрд. долларов. Оно располагает большим количеством учреждений прикрытия, в том числе авиакомпаниями, экспортно-импортными фирмами, издательствами, торговыми судами, имеет контрольные пакеты акционерных обществ. Таким образом, оно имеет возможность в обход закона снабжать различные движения средствами из этих «неучтенных» фондов.

В организационном плане ЦРУ включает секретариат, отделы при директоре, пять главных управлений.

Самым крупным среди главных управлений является оперативное управление. Оно насчитывает около 8 тыс. специалистов, большая часть которых находится за рубежом в составе резидентур. В управление входят многочисленные службы (в том числе тайных диверсионно-подрывных операций, оценок, планирования и разработок) и оперативно-технический отдел, занимающийся установкой подслушивающей аппаратуры. В составе управления находятся оперативные региональные направления, которые осуществляют руководство более чем 100 резидентурами и сотнями их филиалов за рубежом. Кроме того, направление, занимающееся добыванием разведданных на территории Соединенных Штатов, проводит опрос многих тысяч вернувшихся из зарубежных поездок сограждан.

Главное управление информации является одновременно и базовым для центра национальной разведывательной информации в системе директора центральной разведки. Организационно оно состоит из нескольких служб, пяти региональных и пяти функциональных управлений и имеет до 4 тыс. человек, из которых более 1 тыс. занимаются аналитической работой. Главное управление готовит огромное количество текущей и аналитической разведывательной информации для высшего военно-политического руководства США и различных федеральных ведомств, принимающих в той или иной мере участие в формировании внешней политики Соединенных Штатов.

Главное управление по науке и технике занимается новыми средствами разведки, изучением состояния и перспектив развития науки и техники за рубежом. Находящиеся в его составе управления исследований и разработок, радиотехнической разведки, разработок и конструирования, оперативно-технического обеспечения работают над созданием новых систем технической разведки, проводят их испытания и последующее развертывание, обеспечивают деятельность секретных постов перехвата. Главному управлению подчинен также Национальный центр дешифрования данных воздушно-космической фоторазведки, в котором работает несколько тысяч военных и гражданских специалистов - совместный орган ЦРУ и военной разведки.

Главное административное управление (5 тыс. человек) ведает подбором и расстановкой кадров, вопросами финансирования и материально-технического обеспечения ЦРУ, ведет профессиональную подготовку, организует и обеспечивает связь с резидентурами и агентурой.

ЦРУ проводит большую работу по закреплению высококвалифицированных специалистов в своей системе, принимает меры по их социальной защищенности. Так, благодаря немалым усилиям со стороны его руководства для защиты личного состава разведслужб от несанкционированного раскрытия был принят закон, согласно которому виновному в разглашении сведений о сотруднике разведки грозит тюремное заключение сроком до десяти лет и огромный денежный штраф. Ежегодное пенсионное пособие для ветеранов этого ведомства достигает почти 150 млн. долларов. В нем существует собственная система наград и отличий за боевую работу и успехи в службе. ЦРУ активно занимается подбором кадров перспективных специалистов, которые должны иметь, как правило, высшее образование. Ежегодно до 150 тыс. человек изъявляют желание работать в нем, ознакомившись с- публикуемыми в прессе объявлениями о приеме на работу. Из них принимают около 1500 человек..

Среди разведок других федеральных ведомств - членов «разведывательного сообщества» США - заметное место занимает Управление разведки и исследований государственного департамента, которое занимается обеспечением высшего руководства страны информацией по военно-политическим, социологическим, научным и другим вопросам, отвечает за сбор данных на политических, военных и других деятелей различных государств. Оно руководит деятельностью разведаппаратов почти 250 американских посольств и других представительств за рубежом, распределяет между ними разведывательные задачи, отвечает за работу круглосуточно функционирующего центра сбора и обработки разведывательной информации. Входящие в состав управления подразделения занимаются также изучением проблем влияния военного потенциала иностранных государств на международные отношения, осуществляют анализ хода переговоров по проблемам разоружения, издают в интересах госдепартамента различные географические пособия и справочные материалы. Согласно оценкам иностранных экспертов, в управлении насчитывается около 500 специалистов, годовой бюджет достигает 80 млн. долларов.

Федеральное бюро расследований - главное оружие политического сыска США - входит в министерство юстиции, является основным контрразведывательным органом в стране. Во взаимодействии с ЦРУ оно осуществляет контрразведывательную деятельность и за рубежом. ФБР насчитывает до 60 территориальных управлений, в нем работает около 20 тыс. сотрудников, из них до 10 тыс. - оперативный состав. Большинство сотрудников бюро проходили службу в вооруженных силах. Годовой бюджет оценочно превышает 1 млрд. долларов.

Управление разведывательного обеспечения министерства финансов организует сбор открытой информации по экономическим и валютно-финансовым вопросам, изучает экономическое положение иностранных государств. Отдельные разведывательные задачи в министерстве финансов решают также секретная служба США (охрана высшего руководства) и налоговая служба. Всего в них насчитывается более 5 тыс. сотрудников, годовой бюджет превышает 120 млн. долларов.

Разведка министерства энергетики проводит анализ информации о деятельности в области ядерной энергетики, участвует в разработке системы воздушно-космической разведки по засечке ядерных испытаний, отвечает за организацию работы по оценке возможностей стран в области создания ядерного оружия, новых ядерных технологий, отслеживает деятельность стран - поставщиков расщепляющихся материалов.

Управление по борьбе с наркотиками осуществляет свою деятельность на территории США и за рубежом по выявлению организаций, занимающихся изготовлением и контрабандными поставками наркотиков, определению маршрутов их поступления в США, пресечению действий групп, которые ведут торговлю ими. Управление готовит стратегические оценки и долгосрочные прогнозы в области борьбы с торговлей наркотиками, ведет разведку по выявлению финансовых связей группировок, поставляющих наркотики, с 'организациями, которые занимаются «отмыванием» наркодолларов, оказывает разведывательную поддержку правительствам других государств в этой области. В оперативном плане управление подчинено ФБР. В нем насчитывается более 800 оперативных сотрудников, годовой бюджет достигает 20 млн. долларов.

Наиболее серьезные изменения в американском разведывательном сообществе начались после террористической атаки 11 сентября 2001 года. Тогда была сформирована новая структура – Министерство внутренней безопасности, на которое были возложены в первую очередь функции обеспечения внутренней безопасности государства и координации усилий всех членов разведывательного сообщества в этой области. Следующим этапом реформ можно считать 2004 год, когда президентом был подписан закон «О реформировании разведки» (Intelligence Reform Act). Главной особенностью этого закона стало понижение статуса директора ЦРУ, введение нового поста директора национальной разведки (предыдущая должность директора центральной разведки совмещалась с должностью директора ЦРУ) с более широкими полномочиями и формирование аппарата директора национальной разведки, который временно размещается на авиабазе Боллинг, шт. Вашингтон.

Директор национальной разведки в соответствии с полномочиями, определенными в законе, интегрирует деятельность всех членов разведывательного сообщества, руководствуясь при этом принципом «централизованный контроль, децентрализованное исполнение», а его аппарат осуществляет координацию деятельности разведывательных структур и подготовку конечных разведывательных документов, притом, что основные функции (сбор, анализ, разработка средств, управление силами и проведением операции и т.д.) остаются в ведении руководителей ведомств.

Свою работу с руководителями ведомств директор национальной разведки осуществляет через специально сформированный комитет начальников разведывательных структур (в состав комитета входят все руководители ведомств), заседания которого осуществляются раз в два месяца и через специальные координационные встречи, проводящиеся еженедельно только с руководителями ФБР, ЦРУ, УНБ, РУМО, НУВКР и НУГР.

В соответствии с рекомендациями комиссии, расследовавшей обстоятельства терактов 11 сентября 2001 года, был предан гласности бюджета американской разведки. Правовой основой для этого стал специальный закон, принятый Конгрессом США в 2008 году.

Согласно этой информации, совокупный бюджет разведывательного сообщества США в 2010 году составил 80,1 миллиарда долларов. Эта сумма более чем в полтора раза превышает бюджет государственного департамента, который с учетом различных программ международной помощи получил 51 миллиард долларов. Расходы военной разведки, согласно пресс-релизу Министерства обороны, при осуществлении Программы военной разведки (Military Intelligence Program, MIP), составили в 2010 году 27 миллиардов долларов. Тогда, как согласно информации Управления директора национальной разведки, 16 спецслужбам разведывательного сообщества в 2010 году было выделено 53,1 миллиарда долларов на проведение секретных операций в рамках Национальной разведывательной программы (National Intelligence Program, NIP).[18]

Главный компонент американского «разведывательного сообщества» - военная разведка - традиционно продолжает оставаться в тени. Вместе с тем, как явствует из сообщений западной печати, в министерстве обороны сосредоточена наиболее значительная часть сил и средств всей разведки Соединенных Штатов. Военная разведка владеет крупнейшим информационным массивом, способна решать основной объем задач по обеспечению военно-политического руководства США оперативной и аналитической разведывательной информацией. А сфера ее деятельности простирается от ведения агентурной работы на территории других стран и использования космического и воздушного пространства до бесцеремонного контроля над частной жизнью американских граждан в свое время директивой министра обороны № 5240 I-R было подтверждено право подразделений специальных операций армейской разведки контролировать в своих целях переписку американцев за рубежом).

В оперативном плане военная разведка имеет почти полную самостоятельность. В рамках «разведывательного сообщества» контроль директора центральной разведки над ней сводится фактически к обеспечению координации ее работы с другими ведомствами, утверждению и представлению на рассмотрение конгресса бюджета военных разведслужб.

Основу военной разведки составляют разведывательное управление министерства обороны (РУМО), управление национальной безопасности (УНБ), национальное управление воздушно-космической разведки (НУВКР), разведслужбы министерств армии, ВМС и ВВС, а также многочисленные разведорганы специальных и объединенных командований вооруженных сил США (см. схему).

В 1989 году для координации деятельности всех компонентов военной разведки в рамках министерства обороны, контроля над планированием и реализацией разведывательных программ была введена должность помощника министра обороны по разведке.

Ведущим разведывательно-информационным органом является разведывательное управление министерства обороны, которое одновременно представляет собой и высший руководящий и координирующий орган военной стратегической разведки. Его директор руководит всеми добывающими и обрабатывающими разведорганами министерства обороны, отвечает за сбор, оперативную и аналитическую обработку военной информации и представляет ее министру обороны и КНШ. Кроме того, информация РУМО направляется в аппарат центральной разведки для подготовки национальных разведывательных оценок. Согласно данным американских экспертов, в этом органе насчитывается около 6 тыс. военных и гражданских специалистов, из них более 1 тыс. работают за рубежом в системе аппаратов военных атташе (ВАТ). В рамках министерства обороны РУМО занимает особое положение. В частности, согласно решению конгресса оно не подлежат каким-либо сокращениям штатов в ходе любой возможной реорганизации вооруженных сил. В «интересах безопасности» министр обороны имеет право не предоставлять конкретной информации о РУМО (организация работы, имена и звания сотрудников и даже точные оклады) никому, в том числе и комитетам конгресса, за исключением самого президента США.

Аналогичные функции выполняют разведывательные службы и в других зарубежных странах. Они выступают как один из важнейших каналов внешнеполитической деятельности государства.

Здание Метрополитен-музея.

По информации британской The Daily Telegraph сотрудников ЦРУ, ФБР, Секретной службы и Департамента полиции г. Нью-Йорка отправляют повышать квалификацию в Метрополитен-музей. Там для офицеров силовых ведомств организован специальный курс «Искусство восприятия». Сотрудникам спецслужб предстоит под руководством искусствоведов отточить свое искусство «описывать то, что они видят, и увязывать это с собственным исследованием».

Полиция в зарубежных странах - важнейшая часть государственного аппарата, представляющая собой отряды вооруженных людей, предназначенные для внутренней защиты государственного строя и тех порядков, которые устанавливаются для его охраны. Полиция, в каких угодно демократических государствах неизбежно остается, она является оплотом, защитой и вернейшим оружием государства

Полиция, особенно в развитых странах, многочисленна она создается для осуществления различных охранительных функций. Полиция делится на государственную и муниципальную. Первая подчинена правительству и выполняет главные полицейские функции. Вторая юридически подчинена органам самоуправления и занимается главным образом организацией уличного движения, а также второстепенными полицейскими делами по охране общественного порядка. В каждом государстве внутри полиции ведущее место придается тайной политической полиции, предназначенной для преследования граждан по политическим мотивам, для борьбы с инакомыслящими.

Такие функции выполняет Федеральное бюро расследований в США. Федеральное ведомство по охране конституции. Скотленд-Ярд в Великобритании, равно как тайные полиции в других зарубежных государствах.

Так, Федеральное бюро расследований (ФБР) в США формально числится следственным органом Министерства юстиции, но его директор назначается президентом по «совету» и с «согласия» Сената. Формально ФБР призвано расследовать наиболее серьезные преступления, подпадающие под действие федеральных уголовных законов, начиная со шпионажа, кончая похищением людей и ограблением банков. На деле же ФБР - главное полицейское управление, осуществляющее политический сыск и выполняющее контрразведывательные задачи. В связи с этим ФБР ведет слежку за миллионами американцев, засылает провокаторов в общественные демократические организации, организует прослушивание телефонных переговоров граждан, держит в страхе рядовых и даже высокопоставленных американцев. Многочисленная армия агентов, научно-технических работников и тайных осведомителей ФБР следит в общефедералъном масштабе за политическим поведением всех американцев. Кроме того, в министрерствах, ведомствах, агентствах (федерации и штатов) существуют собственные сыскные бюро, ведущие наблюдение за политическим поведением чиновников. Вся эта сеть политического сыска действует под руководством ФБР - главной политической полиции.

Наряду с политической полицией в зарубежных странах имеются специальные полицейские службы. Полиция управления, например, организует контроль над уличным движением, наблюдает за санитарным состоянием городов и населенных пунктов, осуществляет надзор за рынками, организует противопожарную охрану. Полиция безопасности главным образом занимается надзором за публичными собраниями, театрами и прессой.

Уголовная полиция предназначена для организации борьбы с уголовно-преступными элементами, административная полиция - для координации полицейских служб. В ряде стран в состав полиции входит жандармерия, а в США – военная полиция, используемая для разгона демонстраций и активной вооруженной борьбы против демократических сил.

В зарубежных государствах важное место в государственном аппарате занимают органы идеологического воздействия и духовного закрепления населения. Эти органы нельзя назвать прямыми орудиями власти, однако они решают те же задачи, что и органы управления, правда, при помощи специфических средств.

Органы массовой пропаганды (пресса, радиовещание, кино, телевидение и др.) направляется государством, которое имеет специальные пропагандистские центры (министерства информации во Франции и Италии, Центральное бюро информации в Великобритании, Управление международных связей в США). Все эти органы организуют и направляют пропагандистскую машину в русле, выгодном для государства.

Отбор информации и способ ее подачи используются для того, чтобы заложить в сознании читателей, зрителей и слушателей определенные идеи, побудить к определенной деятельности или определенному поведению. Эта задача СМИ может быть охарактеризована как идеологическая или политическая. При этом, чем выше степень политизированности общества, чем сильнее накал политической борьбы, тем значительнее роль СМИ в политическом процессе, тем ярче проявляется их политико-идеологическая функция.

СМИ взаимодействуют с различными элементами политической системы, прежде всего с государством и политическими партиями, и особенно в ходе избирательных и подобных политических кампаний. Государство и политические партии весьма часто выступают учредителями СМИ и доводят через них до всеобщего сведения свои политические платформы, программы, установки.

В зависимости от политико-идеологических пристрастий отдельные СМИ пытаются воздействовать определенным образом на общественное сознание: концентрируют внимание только на положительных или только на отрицательных моментах программ и деятельности политических институтов, преувеличивают или преуменьшают различия между политическими программами, порой сводя их к абсурду, активно обсуждают личности политических деятелей, их публичные высказывания и частную жизнь и т. д. На базе этой информации у избирателей формируются представления о тех или иных партиях, тех или иных деятелях, а уже этими представлениями во многом определяется политическое поведение избирателей, в частности голосование за те или иные партийные списки, тех или иных кандидатов, те или иные варианты решений, принимаемых путем референдума.

Стремясь заручиться доверием возможно большего числа зрителей, читателей, слушателей, многие из которых предпочитают получать информацию, не сдобренную политическими предпочтениями, СМИ нередко объявляют себя независимыми, хотя в действительности независимы лишь очень немногие из них.

С государством и его органами СМИ связаны двояко: как объект управления со стороны государства и как инструмент политического воздействия на него. Государство регулирует статус СМИ, а будучи учредителем конкретных СМИ, определяет их политический курс. С другой стороны, СМИ могут способствовать или препятствовать принятию определенного законодательного акта, совершению правительством и его органами определенных политических акций, и даже отставка того или иного государственного деятеля может быть подготовлена или предопределена деятельностью СМИ. Они, таким образом, выступают по отношению к государству как некий социальный контролер, и в этом смысле оправдано условное определение их как «четвертой ветви власти».

Идеологическая функция СМИ проявляется и в их способности создавать, распространять, мотивировать и в известной мере охранять социальные ценности государства и общества. Они играют существенную роль в формировании у личности, социальной группы определенных политических, правовых, нравственных позиций.

Осознанному поведению (законопослушному или нет) всегда предшествует определенное восприятие нормативных предписаний. Прежде чем правила, нормы поведения будут воплощены в реальной деятельности, субъект подвергается информационному воздействию этих норм. Информация заключает в себе сведения о должном, дозволенном или запрещенном поведении людей, о неблагоприятных последствиях невыполнения или ненадлежащего выполнения требований государства. Государственные предписания переводятся в поведение людей не автоматически, а лишь через их сознание. Многие действия могут быть признаны успешными лишь в том случае, если им обеспечена положительная оценка и реакция общества и государства, что в немалой степени опосредуется деятельностью СМИ. В этом смысле можно говорить о взаимодействии их информационной и идеологической функций.

Учитывая воздействие СМИ на сознание и поведение людей, имея в виду возможность и опасность злоупотребления таким воздействием, общество стремится оградить себя от такого злоупотребления, в частности посредством конституционных запретов. Например, ч. 1 ст. 14 Конституции Греции устанавливает ответственность за содержание публикаций, носящих непристойный характер, посягающих на общественную нравственность. Имеющий конституционный характер шведский Акт о свободе печати 1974 г. запрещает демонстрацию порнографических изображений в публичных местах, а также рассылку либо иное распространение изобразительных и печатных произведений, создающих опасность для нравственного воспитания (§ 2 гл. 6).

Во многих странах СМИ не вправе воспроизводить клевету на страну и нацию, подстрекательство к агрессивной войне, национальной, расовой, классовой, религиозной вражде, дискриминации, территориальному сепаратизму, публичному насилию, непристойные проявления, противоречащие укладу общественной жизни, добрым нравам (см., например, ч. 7 ст. 30 Конституции Румынии, часть шестую ст. 21 Конституции Италии, ч. 3 ст. 14 Конституции Греции).

Одно из направлений законодательного регулирования СМИ — это государственный контроль над их деятельностью. Здесь можно выделить три направления: прямое государственное управление, косвенное управление и контроль через специальные государственные органы.^{^[19]}

Прямое государственное управление имеет место в случаях, когда СМИ представляют собой объект государственной собственности, не имеют прав юридического лица и финансируются из государственного бюджета. Например, согласно ч. 2 ст. 15 Конституции Греции, государство осуществляет непосредственный контроль над радиовещанием и телевидением. Часть 3 ст. 20 Испанской конституции предусматривает регулирование законом организации СМИ, принадлежащих государству или публичным корпорациям, и парламентского контроля в отношении их. Французский Закон о свободе коммуникации предусматривает, что государственное руководство радиовещанием и телевидением осуществляется Национальной комиссией по коммуникации и свободам, которая представляет собой независимый административный орган из 13 членов, назначенных декретом. Финансируется она из государственного бюджета. Председатель комиссии вправе обращаться в суд от имени государства. Комиссия, в частности, выдает разрешения на эксплуатацию сетей кабельного радиовещания и телевидения на территории коммун или их союзов. Однако деятельность государства и его органов и учреждений не предполагает предварительной цензуры.

Косвенное государственное управление осуществляется обычно через публичные корпорации, имеющие соответствующий контракт с государством или получившие от него лицензию. Имея определенные рычаги воздействия на эти корпорации, государство, однако, не ответственно за их политические ориентации. Корпорации автономны в финансовой сфере и являются юридическими лицами. Государство не вмешивается в их текущую деятельность, а держатели лицензий находятся под опекой специализированных органов.

Так, составляющий часть конституции шведский Акт о свободе печати 1949 г. с изменениями 1974 г. устанавливает, что периодическое издание не может выпускаться до тех пор, пока на него не выдана лицензия (§ 5 гл. 5 в ред. 1998 г.). Лицензия выдается, как правило, на определенный срок и может быть отозвана при наличии к тому оснований. Например, в соответствии с этим законом (§ 6 гл. 5 в ред. 1976 г.) выданная лицензия может быть отозвана, если:

1) владелец издания подал заявление о прекращении выпуска периодического издания;

2) право собственности на издание перешло к лицу, которое не отвечает предъявляемым требованиям;

3) нет редактора или редактор не отвечает предъявляемым требованиям, а соответствующий редактор еще не назначен;

4) с того дня, когда была выдана лицензия, прошло шесть месяцев, а издание еще не выпускалось и т. д.

Французский Закон о свободе коммуникации устанавливает, что государству принадлежит весь капитал национальных общественных программ телерадиовещания, осуществляющих функции публичной службы на территории страны. Уставы их утверждаются декретом. Правительство может в любое время предложить национальным обществам включить в программу и распространить любое заявление или сообщение.

Государственный контроль над деятельностью СМИ через специально учреждаемые органы распространяется в основном на частные аудиовизуальные средства. Контроль над печатью осуществляется, как правило, общими административными и судебными органами.

Государство воздействует на СМИ, также предоставляя определенные льготы или лишая их. Такие льготы заключаются, например, в освобождении от подоходного налога поступлений от продажи политических газет и журналов, в снижении или освобождении от налога на счета типографий за верстку и тиражирование политических, образовательных и профсоюзных газет (Италия), установлении льготных тарифов издателям при перевозке бумаги и печатной продукции, при использовании почтовой, телеграфной и телефонной связи (США, Великобритания).

Экономическим средством воздействия на СМИ со стороны государства служит регулирование публикации рекламы частных предприятий.

Государственный контроль над СМИ проявляется и в виде ограничений деятельности СМИ при чрезвычайных условиях. Французский Закон о чрезвычайном положении 1955 г. наделил административные власти правом осуществлять в соответствующем случае контроль над прессой. Согласно ч. 1 ст. 55 Конституции Испании в условиях исключительного или осадного положения действие права на информацию может быть приостановлено.

Существуют и иные способы воздействия на СМИ.

Особым видом СМИ стал в конце XX в. Интернет. Специфика его заключается в затруднительности какого-то обобщения и тем более отсеивания поступающей туда информации. К тому же в отличие от традиционных СМИ введенная информация становится доступной в мировом масштабе немедленно, тогда как для радио и телевидения так называемый прямой эфир — все же исключение.

Вопросы для самопроверки:

MC900441930

1. Для решения, каких задач государство формирует государственный аппарат?

2. Для решения, каких задач государство формирует спецслужбы?

3. Чем определяется характер деятельности спецслужб?

4. Каково содержание понятия «государственная служба»?

5. Каково место и роль Вооруженных сил в государственном аппарате зарубежных стран?

6. Кто и как осуществляет управление государственным аппаратом?

7. Какова роль полиции в деятельности государственного аппарата зарубежных стран?

8. Кто и как осуществляет управление Вооруженными силами в зарубежных странах?

9. Какую роль играет идеология в государственном аппарате зарубежных стран?

10. Определите место СМИ в государственном аппарате зарубежных стран и укажите способы управления ими?

Тема 11. Местные органы власти в зарубежных странах

Цель изучения темы: формирование у обучаемых целостного представления об организации власти на местах и ее деятельности в соответствии с административно-территориальным делением.

Задачи изучения темы:

· определить понятие органов власти на местах;

· определить конституционно-правовые нормы, закрепляющие систему организации местного самоуправления.

Вопросы темы:

1. Понятие и виды местных органов власти.

2. Структура местных органов власти.

3. Компетенция и деятельность местных органов.

Вопрос 1. Понятие и виды местных органов власти.

Организация публичной власти представляется непрерывной и охватывает всю территорию государства. На подобную организацию определенным образом влияет форма территориально государственного устройства. Причем подобное влияние не однозначно в разных государствах. Административно-территориальное устройство стран является важным элементом их государственной организации. Это устройство складывалось исторически под влиянием естественно-географических, социально-экономических и демографических факторов, потребностей государственного управления.

Так, во Франции победа буржуазной революции привела к упразднению административно-территориальной системы периода абсолютизма. В 1800 г. в стране было установлено новое административно-территориальное деление, которое в дальнейшем не претерпело коренных изменений. В США, ФРГ, Италии важнейшие элементы существующей административно-территориальной системы возникли в XIX в. Весьма своеобразно развивалось административно-территориальное устройство Англии. В этой стране буржуазия постепенно приспосабливала к своим нуждам систему административно-территориальных единиц, основы которой восходят ко времени феодализма. В Японии современное административно-территориальное деление окончательно сложилось вскоре после Второй мировой войны.

В унитарных государствах вопросы административно-территориального устройства относятся к ведению центральной власти, а в федеративных (США, Германии, Канаде, Австралии и др.) - к компетенции субъектов Федерации.

В соответствии с административно-территориальным делением строится система местных органов государственного управления, представляющих правительство, различные министерства и департаменты.

Точно также административно-территориальное деление определяет систему выборных органов местного самоуправления. Однако в некоторых государствах звенья административно-территориальной организации не имеют выборного самоуправления (например, кантоны и округа во Франции, округа в ФРГ).

Местное управление — это управленческая деятельность в местной административно-территориальной единице, осуществляемая центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня управления. Осуществляется местное управление, как правило, через назначаемые вышестоящей властью административные органы. Так, во Франции в регионе органом управления является префект республики (в 1982—1988 гг. именовался комиссаром республики), назначаемый правительственным декретом и представляющий Правительство и его членов в отношениях с населением. В его компетенцию входят вопросы финансов, безопасности, образования, культуры, туризма, социальной помощи, экономического развития и пространственного планирования, которыми занимаются подчиненные ему ведомственные структуры. Таков же статус префекта в департаменте — территориальной единице следующего сверху уровня. Следующий нижестоящий орган управления — супрефект, действующий в качестве администратора на территории округа — промежуточной административно-территориальной единицы между департаментом и коммуной.[20]

В Италии представители центра — правительственные комиссары и префекты назначаются соответственно на областной и на более низкий, провинциальный, уровень. В Польше, Греции, Швеции, Испании представители центра назначаются только на областном уровне (соответственно воеводы, префекты и губернаторы). В некоторых странах исполнительная вертикаль продолжается на более низкий уровень: избранным мэрам во Франции, в Италии, мэрам и губернаторам в Японии, бургомистрам и ландратам в некоторых землях Германии поручается выполнение определенных государственных функций на местах. Они получают как бы двойной статус — органа местного самоуправления и низового звена исполнительной государственной власти. Органы местного управления входят в единую систему органов государственного управления.

Местное самоуправление — это деятельность самого населения местной территориальной единицы — территориального коллектива и его выборных органов по управлению его делами под собственную ответственность. Однако на органы местного самоуправления могут быть возложены определенные задачи государственного управления. Решая эти задачи, соответствующие органы действуют уже не в качестве местного самоуправления, и обязаны выполнять указания вышестоящих государственных органов. Когда же они осуществляют функции местного самоуправления, государственные органы не вправе давать им обязательные указания по реализации этих функций, за исключением случаев добровольного (или нередко вынужденно добровольного) участия в осуществлении финансируемых государством программ, прежде всего социальных (образования, здравоохранения и т. п.). Это представляется средством косвенного государственного руководства местным самоуправлением.

Вопросы местного самоуправления в настоящее время регулируются конституциями, хотя и несколько ограниченно, исключения, пожалуй, составляют федеративные конституции. Так, шведская конституция содержит по этому вопросу всего один параграф (§ 7 гл. I Формы правления 1974 г.), который гласит:

«В государстве существуют первичные коммуны и ландстингкоммуны. Правом выносить решения обладают в них выборные собрания. Для выполнения своих задач коммуны могут взимать налоги».

Основная масса государств имеет двух- или трехзвенное административно-территориальное устройство со значительными различиями в характере и роли отдельных видов административно-территориальных единиц и соответствующих им органов управления на местах. Отсюда вытекает, что в местных территориальных единицах может осуществляться как местное управление, так и местное самоуправление.

Ал.А. Мишин выделяет две системы демократической организации власти на местах — англо-американскую и европейскую.[21]

Англо-американская система, которой придерживаются не только государства с соответствующей правовой системой, характеризуется наличием местного самоуправления на всех уровнях ниже государства, субъекта федерации или государственно-автономного региона. При этом отсутствуют административно-территориальные единицы с общей компетенцией.

Для европейской системы характерно сочетание местного самоуправления с местным управлением. Сочетание это может иметь самые различные формы. При этом на местные органы управления возлагаются определенные функции в отношении местного самоуправления.

В некоторых федеративных государствах встречаются случаи, когда субъекты федераций осуществляют наряду со своими собственными также функции местного самоуправления. Это относится, например, к упомянутым ландсгемайн-де-кантонам в Швейцарии, к городам-землям в Германии и Австрии (Берлин, Гамбург, Бремен, Вена).

Примером такой функции представляется административная опека. Она предполагает, что решения органов местного самоуправления не могут вступить в силу, пока не получат одобрения органа местного государственного управления, назначенного или уполномоченного сверху (префекта, губернатора, бургомистра и т. п.). В одобрении может быть отказано по причине как незаконности, так и нецелесообразности решения. В настоящее время система административной опеки встречается достаточно редко, представляя собой пережиток бюрократической централизации.

Сегодня на смену административной опеке пришла функция административного надзора, который ограничивается проверкой только законности решений органов местного самоуправления. Обычно орган местного государственного управления для проверки решения имеет небольшой срок, по истечении которого, при отсутствии возражений, решение вступает в силу. Такое решение может быть оспорено только в судебном порядке. В свою очередь, органы местного самоуправления могут в судебном порядке защищать свою автономию не только от ретивых местных администраторов, но даже от парламентов, президентов и правительств.

Как уже отмечалось выше федеративные конституции часто организацию власти на местах не регулируют (например, в США), однако просматривается новейшая тенденция регулировать эти отношения все более подробно, как, например, в Бразилии. Дело в том, что децентрализация власти в пользу субъектов федераций подчас приводит к ущемлению их властями интересов местных сообществ. Поэтому Конституции субъектов федераций и уставы и аналогичные им акты регионов, пользующихся государственной автономией, нередко также подробно регулируют организацию власти на местах. Главный же источник правового регулирования отношений власти в политико-административных единицах — это принимаемые ими самими хартии самоуправления, уставы (статуты) или, как в Бразилии, органические законы.

Особое место занимает советская модель организации власти на местах, которая сохранилась в Китае, на Кубе, в КНДР, во Вьетнаме. Все органы при такой организации формируются выборным путем и назначаемые правительством должностные лица отсутствуют. В основу руководства и контроля над деятельностью местных органов положен принцип «демократического централизма». Суть его состоит в выборности всех представительных органов, подотчетности и подконтрольности нижестоящих органов вышестоящим, обязательности решений вышестоящих органов для нижестоящих и праве вышестоящих органов отменять решения, принятые нижестоящими органами.

Так, в ст. 6 Конституции Социалистической Республики Вьетнам 1992 г. установлено, что «народ осуществляет государственную власть через Национальное Собрание и Народные советы всех ступеней, избираемые народом для представительства его воли и чаяний и ответственные перед народом. Национальное Собрание и Народные советы всех ступеней являются политической основой системы государственных органов, которые формируют все другие органы: администрацию, суд, прокуратуру, подотчетные и подконтрольные советами. Национальное Собрание и Народные советы всех ступеней и другие государственные органы организуются и действуют в соответствии с принципом демократического централизма».

Хотя фактически руководство и контроль в отношении нижестоящих государственных органов осуществляются через аппарат коммунистической партии так, как руководители органов государственной власти состоят в этой партии и часто входят в состав пленумов вышестоящих партийных комитетов. Поэтому нет необходимости прибегать к отмене решений нижестоящих органов вышестоящими, вместо этого по партийной линии принимается соответствующее решение, которое исполняется в силу партийной дисциплины.

В деятельности местного самоуправления в демократических странах большое значение имеют разного рода гражданские инициативы, коллективные выступления жителей в целях решения местных проблем, самодеятельное их решение и т. п. Гражданская инициатива отличается от народной инициативы, которая обязывает органы власти рассматривать ее требования.

Все более широкое распространение получает новая концепция местного самоуправления, это волонтерское движение, которое характеризуется следующим:

· оказание влияния через непосредственные действия;

· оказание помощи отдельным людям или группам в самоудовлетворении своих потребностей, а не просто предоставлении им услуг;

· гарантии обеспечения услуг через другие организации и учреждения, вступая с ними в партнерские отношения, вместо того чтобы самим оказывать услуги;

· изыскание источников финансирования в других организациях и учреждениях.

Это расширяет и обогащает связи органов местного самоуправления, высвобождает персонал, ранее занимавшийся оказанием услуг, что экономит бюджетные средства. К тому же и жители бережнее относятся к результатам собственного труда, чем к благам, предоставленным публичной властью.

Следует также отметить, что компетенция городов, как правило, шире, чем сельских единиц того же уровня. Крупные города часто имеют ступенчатую систему самоуправления, что позволяет распределить их компетенцию по соответствующим внутренним уровням.

В отличие от рассмотренных выше органов местного самоуправления общей (универсальной) компетенции органы управления и самоуправления специальных округов (школьных, санитарных, пожарных, полицейских, по водоснабжению и др.) осуществляют руководство в конкретных узких сферах. В каждом специальном округе создается специальный руководящий совет (три-семь человек), избираемый населением или назначаемый вышестоящими властями. Чтобы обеспечить эффективную реализацию поставленных задач и исключить влияние местничества, границы специальных округов не совпадают с общим административным или политико-административным территориальным делением, охватывая территории нескольких графств (департаментов, областей или общин).

Вопрос 2. Структура местных органов власти.

Эффективность осуществления власти на местах во многом зависит от формы административно-территориальной организации. В ряде государств сохранились во многом устарелые административно-территориальные формы. Так, в качестве самостоятельных административно-территориальных единиц нередко сохраняются исторически сложившиеся карликовые образования, утратившие сегодня реальную экономическую и демографическую значимость. Встречаются и несоответствия между статусом городских или сельских территорий, имевшие место в прошлом. Сохранение подобных архаизмов обычно диктуется социально-политическими интересами. Применяется, например, дробление тех территорий, где происходит активная политическая и экономическая борьба, где преобладают политически активные национальные меньшинства. Вместе с тем в развитии административно-территориального деления в современных условиях все большее значение начинает приобретать стремление государственной власти обеспечить простор для крупного производства, для государственного стимулирования деятельности частных корпораций путем создания региональных образований и объединения мелких административно-территориальных единиц. Реформы административно-территориального устройства были предприняты в основном в 70-х годах в Великобритании и ФРГ, а в конце 80-х годов - во Франции. Следует, однако, отметить, что они не устранили существенных различий в территории и численности населения административно-территориальных единиц, относящихся к одному и тому же виду.

Так, в США непосредственными административно-территориальными единицами всех штатов, кроме Коннектикута и Род-Айленда, являются графства. В Луизиане эти административно-территориальные единицы называются округами, на Аляске - бороу. В стране насчитывается более 3 тыс. графств, различных по размерам и численности населения. Свыше 60% графств имеет менее 25 тыс. жителей каждое, между тем как 137 графств (4%) - 250 тыс. населения и более, причем в 19 из них проживает по 1 млн. и более человек. В 20 штатах графства подразделяются на низовые административно-территориальные единицы - тауншипы и приравненные к ним тауны. Тауншипы наиболее распространены на северо-востоке и севере страны. В них проживает свыше 22% населения США. Более 100 тауншипов имеют по 50 тыс. жителей и более, между тем как примерно 15 тыс. этих единиц насчитывают по 5 и менее тыс. человек. В штатах Новой Англии имеется примерно 1400 таунов - компактных городских и сельских общин, главным образом мелких. Графства и тауншипы охватывают в основном сельские территории, хотя часть этих административно-территориальных единиц отнесена к городскому типу.

Особый вид административно-территориальных единиц составляют городские поселения, имеющие статус муниципальных корпораций (сити, бороу, виллиджис). В них проживает две трети населения страны, причем на 164 крупнейших города приходится 56 млн. жителей. Более половины муниципальных корпораций имеют менее 1 тыс. жителей.

Большую роль в административно-территориальной организации США играют особые подразделения штатов - специальные округа. Они создаются для управления отраслями местной жизни, выделенными из компетенции муниципальных советов. Органы специальных округов - управления, комиссии - либо избираются населением, либо полностью или частично назначаются штатами, графствами. Многие из них выступают не в качестве местного самоуправления, а лишь как агенты штатов. В США насчитывается более 43 тыс. различных специальных округов (из них около 15 тыс. школьных).

В Великобритании в соответствии с Актом о местном управлении 1999 г. территории Англии, Уэльса и Северной Ирландии делятся на графства. Англия, кроме того, разделена на восемь приблизительно равновеликих регионов - Лондон, Восточный Мидленс, Западный Мидленс, Восточная Англия, Йоркшир-Хамбер, Юго-Восток, Юго-Запад, Северо-Запад. Шесть графств в Англии и одиннадцать в Уэльсе, отличающихся особенно высокой степенью урбанизации, имеют статус городов-графств. Территория графств Англии и Северной Ирландии подразделяется на округа: в Англии насчитывается 296, в Северной Ирландии - 26 округов. На территории Уэльса и Шотландии предусмотрено одноуровневое управление: в Уэльсе создаются только графства и города-графства, в Шотландии - только округа.

Кроме того сохраняются и традиционные единицы местного самоуправления - приходы в Англии, общины в Уэльсе и Шотландии.

Территория Большого Лондона с 1964 г. подразделяется на 32 административных района. Особую административную единицу с архаичной системой самоуправления составляет исторический центр города - Сити.

Территория Франции подразделяется на 95 департаментов, которые состоят из округов, последние делятся на кантоны. Департаменты охватывают низовые административно-территориальные единицы - городские и сельские коммуны (36,5 тыс.). Коммуны и департаменты рассматриваются как территориальные коллективы, имеющие свои выборные органы - советы коммун и генеральные советы департаментов. Вместе с тем департаменты служат территориальной основой для управления на местах общегосударственными делами и центрами правительственного надзора за выборными муниципальными органами. В округах и кантонах выборные органы местного управления отсутствуют. Округа являются территориальными подразделениями департамента, в рамках которых осуществляется надзор за муниципалитетами. Кантоны представляют территориальную основу для органов юстиции, полиции и для проведения выборов в генеральные советы департаментов. Париж имеет статус одновременно коммуны и департамента.

Кроме того, статус департаментов предоставлен некоторым заморским территориям (так называемые заморские департаменты Гваделупа, Гвиана, Мартиника, Реюньон).

Высшим звеном территориальной организации местного управления во Франции являются регионы, созданные в 1973 г. По Закону 1982 г. о децентрализации регионы (их 26), подобно коммунам и департаментам, стали обладать статусом «территориальный коллектив», означающим наличие выборного органа местного управления. Регионы служат базой для планирования и проведения экономических и социальных мероприятий, значение которых выходит за рамки отдельного департамента.

В Италии согласно Конституции 1947 г. высшим звеном административно-территориального деления являются 20 областей. Последние, кроме области Валле д'Аоста, разделены на 92 провинции, которые, в свою очередь, охватывают около 8 тыс. городских и сельских коммун. В областях, провинциях и коммунах органами местного управления являются областные, провинциальные и коммунальные советы.

Специфической особенностью административно-территориального устройства Италии является предусмотренное Конституцией предоставление областям статуса автономных образований (с правом издания областных законов и рядом других полномочий).

Кроме того 5 областей - Сицилия, Сардиния, Трентино-Альто-Аджидже, Фриуле-Венеция - Джулия и Валле д'Аоста - имеют особый статус, их автономия является более широкой. Для этих областей Парламент Италии утверждает специальный статут с помощью конституционного закона, для остальных такой статут задается обычным законом.

Система административно-территориальных единиц в ФРГ определяется конституциями земель. Территория земель подразделяется на 278 уездов, в которые входит 14 135 общин. В 6 крупнейших землях из 11 созданы административные округа в качестве опорных баз администрации земель. В 60 - 70-х годах в землях были проведены реформы, направленные на резкое уменьшение числа общин, имеющих муниципальное управление. В земле Северная Рейн-Вестфалия, например, число таких общин сократилось с 2224 до 1276. Сокращено и число уездов. Эти реформы повлекли за собой существенное уменьшение количества выборных членов муниципальных органов, их отдаление от населения.

В уездах и общинах имеются выборные органы местного управления - уездные и общинные советы. В общинах с населением менее 200 человек наряду с советами функционируют собрания избирателей. В округах выборные органы управления отсутствуют. В некоторых землях муниципальные органы объединяются в союзы для совместного выполнения отдельных задач.

В городах-землях Бремене и Гамбурге городские собрания являются органами власти этих земель и вместе с тем органами городского управления.

В Японии согласно Закону 1947 г. о местном самоуправлении образовано 47 префектур и приравненных к ним единиц (районы Токио, Хоккайдо). Население префектуры составляет от 0,5 млн. до 12 млн. человек. Префектуры подразделяются на города (пункты с населением свыше 50 тыс. жителей), поселки и села. На 1 января 1981 г. статус города имели 650 поселений. Крупнейшие города с населением свыше 500 тыс. человек (Киото, Осака, Саппоро и др.), хотя и входят в состав префектур, имеют особый правовой режим. Ранее существовавшие самостоятельные административные подразделения префектурган с 1923 г. сохраняются лишь в качестве избирательных округов и территориальной базы для филиалов некоторых отраслевых органов префектур. Органами местного управления в Японии являются префектуральные, городские, поселковые и сельские собрания, избираемые населением.

Любая административно-территориальная организация зарубежных стран предусматривает свою модель организации власти. Моделей такой организации довольно много. Все рассмотреть не представляется возможным, однако следует остановиться на наиболее типичных.

Одна из таких моделей, когда местная администрация избирается местными представительными органами из своего состава, причем нередко глава администрации (мэр и т. п.) является одновременно председателем представительного органа.

Другая модель предусматривает избрание населением не только членов представительного органа (депутатов, советников и т.п.), но и главы местной администрации, а также некоторых других должностных лиц исполнительной и судебной власти (казначея, прокурора, мирового судьи, вплоть до шерифа — начальника полиции). В городах США, например, встречается такая специфическая форма, при которой городской совет избирает своего председателя — мэра, осуществляющего в основном представительские функции, а глава администрации — это управляющий (профессиональный менеджер), просто нанимается советом. Однако чаще наблюдается совпадение формы самоуправления с формой государственного управления, что характерно для парламентарных монархий и парламентарных республик.

Своя специфика соотношения государственного управления и самоуправления наблюдается в Бразилии. Так, в муниципиях, из которых состоят бразильские штаты, организация публичной власти включает только законодательную и исполнительную ее ветви. Что же касается судебной, то она находится за пределами сферы компетенции муниципии.

Бразильская Конституция в ст. 30 предусматривает компетенцию муниципии, которая, естественно, осуществляется ее законодательным и исполнительным органами самоуправления. Эта компетенция реализуется через:

· законодательство по вопросам местного значения, дополнение федерального и штатного законодательства;

· установление и взимание местных налогов, а также обеспечение своих доходов без ущерба для обязательств представлять и опубликовывать отчеты в установленные законом сроки;

· создание, организация и упразднение округов при соблюдении законодательства штата;

· организация и предоставление прямо или косвенно публичных услуг местного значения, включая общественный транспорт;

· при техническом и финансовом сотрудничестве с Союзом и штатом осуществление программ дошкольного воспитания и основного обучения, обеспечение здравоохранения;

· поощрение адекватного территориального обустройства путем планирования и контроля над использованием, выделением и застройкой городских земель;

· поощрение охраны местного историко-культурного наследия при соблюдении законодательства и под надзором Союза и штата.

Конституции штатов устанавливают, что законодательная власть осуществляется муниципальной палатой, состоящей из муниципальных депутатов, которые пользуются обычными иммунитетами и привилегиями. Исполнительная власть вверена муниципальному префекту, которого в случае необходимости заменяет вице-префект. Префект, вице-префект и депутаты избираются гражданами и в начале срока полномочий должны представить декларацию о своем имуществе. Муниципальная палата двумя голосованиями с промежутком не менее 10 дней и 2/3 голосов принимает органический закон для муниципии, основанный на принципах, установленных конституциями Союза и штата.

Таким образом, конституция определяет систему местного самоуправления. Аналогичная ситуация складывается и в Швейцарии, где к тому же в общинах некоторых кантонов представительные органы не создаются, а их функции выполняются общими собраниями жителей. Текущие административные дела осуществляют избираемые этими собраниями старосты.

Несколько иной пример организации местной власти представляет Италия. Здесь представляет интерес организация публичной власти на уровнях ниже области, которая является носителем государственной автономии. Статус соответствующих органов урегулирован Законом о местных автономных единицах 1990 г.

Такими уровнями служат провинция и коммуна. Представительными органами самоуправления там являются советы, избираемые жителями, сроком на пять лет. Советы образуют свои исполнительные органы — джунты, состоящие из председателей (в коммунах — синдиков) и асессоров. Выполнение задач государственного управления в провинции возлагается на префекта, назначаемого Советом министров. Он, в частности, осуществляет административный надзор за самоуправлением и руководит провинциальной полицией. В коммуне функции государственного управления возлагаются на синдика, который совмещает их с руководством джунтой.

Италия является примером соединения местного самоуправления с местным управлением на всех основных уровнях (если не считать упоминавшихся выше округов с исключительно административными функциями, возможность создания которых предусмотрена частью второй ст. 129 Конституции).

Конституция Болгарии закрепляет общину основной административно-территориальной единицей, где осуществляется местное самоуправление. Граждане участвуют в управлении общиной, как через избранные органы, так и непосредственно через референдум и общее собрание. Общинный совет избирается населением общины на четыре года. Исполнительная власть в общине принадлежит кмету, который избирается на тот же срок населением или общинным советом. Общинные советы могут оспорить в суде акты и действия, нарушающие их права (ч. 1 ст. 136, ст. 138, 139, 145).

Вышестоящим уровнем территориального деления представляется область, которая является региональной административно-территориальной единицей государственного управления, обеспечивающей соответствие между национальными и местными интересами. Самоуправления в области нет, а управление областью осуществляет областной управляющий, назначаемый Советом министров. Он обеспечивает проведение государственной политики, отвечает за защиту национальных интересов, законности и общественного порядка и осуществляет административный контроль. Ему помогает областная администрация (ст. 142, 143).

Здесь на лицо сочетание самоуправления на низовом уровне территориального деления с государственным управлением на высшем.

Следует отметить, что при всех этих моделях допускается принятие решений по вопросам местного самоуправления референдумом.

Иначе выглядит сочетание государственного управления с местным самоуправлением на зависимых территориях, не имеющих государственного статуса или статуса части метрополии. В британских владениях управление осуществляют губернаторы, во французских — верховные комиссары, назначенные главами государств-метрополий по рекомендации их правительств. При губернаторе (верховном комиссаре) и нередко под его председательством создается исполнительный совет, осуществляющий текущие административные функции. Избираемый местным населением представительный орган (законодательный совет, легислатура и т. п.) принимает законы, которые должны получить подпись администратора метрополии. Последний вправе наложить вето или резервировать закон на усмотрение правительства метрополии, которое может аннулировать даже закон, подписанный администратором. Кроме того, администратор может распустить законодательный совет и законодательствовать сам.

Здесь, таким образом, осуществляется жесткая административная опека метрополии над местным самоуправлением.

Вопрос 3. Компетенция и деятельность местных органов.

Полномочия органов местного самоуправления в Ангии и Уэльсе

Советы графств

Советы округов

Управление карьерой местных служащих

Гражданская оборона

Благоустройство побережий

Служба коронеров

Образование (все функции управления, кроме высшего образования)

Территориальное планирование и недропользование

Пожарная охрана

Библиотеки

Местные дороги и управление дорожным движением

Мировые судьи

Персонализированная социальная помощь

Полиция

Надзор за условно освобожденными

Общественный транспорт

Рынки

Переработка бытовых отходов

Регламентация строительства

Общественная санитария и гигиена

Жилье (строительство и эксплуатация)

Территориальное планирование

Парки и игровые площадки

Стадионы и спортивные сооружения

Сборка мусора и чистка улиц

Сбор местных налогов

Ведение списков избирателей

Кладбища

(Конкурирующие компетенции)

Паркинги, туризм, экономическое развитие, архивы и поддержка культуры и искусства, музеи, сбор местных налогов

Законодательство относит к ведению органов местного управления дела, связанные главным образом со сферой обслуживания и охраной порядка. Однако сегодня наблюдается тенденция расширения объема деятельности этих органов в основном за счет расширения их функций в области просвещения, дорожного строительства и частично - жилищно-коммунального хозяйства.

Полномочия органов местного самоуправления обычно устанавливаются специальными законами о местном управлении и законами, регулирующими отдельные отрасли государственного управления (просвещение, здравоохранение и т.п.). В федеративных государствах определение прав и обязанностей муниципалитетов относится к ведению законодательных органов субъектов федерации. В некоторых странах, например в Великобритании, Канаде, муниципальные органы могут обращаться в парламент с просьбами об издании законоположений (так называемых частных биллей), устанавливающих для них какие-либо дополнительные полномочия и льготы. В США часть городов и незначительное число графств имеют особые хартии самоуправления (home rule), которыми регулируются структура и компетенция их муниципальных органов. Эти хартии утверждаются законодательным органом штата или принимаются на основе разработанной штатом модели. В современных условиях распространенным явлением становится регулирование полномочий органов местного управления не парламентскими актами, а правительственными постановлениями, инструкциями министерств.

Пределы полномочий местных органов в США, Англии и других англосаксонских государствах устанавливаются путем детального перечисления их прав, обязанностей и предметов ведения. В этих странах муниципалитеты могут совершать лишь такие действия, которые прямо предписаны законодательством. В противном случае в соответствии с принципом ultra vires акты местных властей признаются принятыми с превышением полномочий.

В странах континентальной правовой семьи к компетенции муниципальных органов отнесены любые полномочия, не запрещенные законом либо не отнесенные к компетенции других органов. Например, в ФРГ формально признается право муниципалитетов осуществлять все действия, не запрещенные законом.

Законодательство нередко подразделяет полномочия муниципальных органов на обязательные и необязательные. К первым относятся полномочия по вопросам, имеющим наибольшее значение для обеспечения жизнедеятельности населения. Так, муниципалитеты обязаны поддерживать в порядке дороги, обеспечивать санитарное состояние населенных пунктов, противопожарную службу, содержать школы. Круг обязанностей муниципалитетов может быть расширен за счет полномочий, делегированных им вышестоящими властями. Возможность такого делегирования предусмотрена, например, в США, Великобритании, ФРГ, Японии. Необязательными являются полномочия, реализуемые по собственному усмотрению муниципальных властей. Как правило, в их число входит осуществление различных видов обслуживания населения: создание муниципальных коммунально-бытовых предприятий, жилищное строительство, организация муниципального транспорта, газо- и электроснабжения, муниципальных больниц, библиотек, театров.

Основными методами муниципальной деятельности являются регулирование, контроль и непосредственное управление муниципальным имуществом, предприятиями и учреждениями.

Регулирующая и контрольная деятельность муниципальных властей в в основном состоит в выдаче лицензий на право открытия и содержания магазинов, бытовых и зрелищных предприятий, торговлю спиртными напитками, занятия различными промыслами и т.п., в установлении правил торговли, застройки, благоустройства, в планировке застройки населенных пунктов, в наблюдении за соблюдением природоохранительного законодательства.

В области охраны порядка к ведению муниципальных органов относится установление правил поведения в общественных местах, противопожарный и санитарный надзор. В ряде стран, например в США, Канаде, Франции, муниципалитеты имеют собственную полицию.

Под непосредственным управлением муниципальных органов находятся составляющие муниципальную собственность предприятия, главным образом в сфере коммунального хозяйства и бытового обслуживания, и некоторая часть жилого фонда, а также школы, муниципальные библиотеки, парки, благотворительные учреждения. В ряде стран муниципалитеты ведают учреждениями здравоохранения, выплатой пособий по безработице и пенсий. В отдельных случаях муниципалитеты владеют промышленными предприятиями, в том числе и на паях с частными компаниями (например, в ФРГ, Австрии).

Многие из указанных видов муниципальной деятельности связаны с повседневными нуждами населения. Однако государством эти функции ограничиваются. В Великобритании, например, в 1934 г. из ведения муниципалитетов была изъята выплата пособий по безработице, в 1940 г. - назначение пенсий по возрасту, в 1948 г. - управление больницами, газо- и электроснабжением; в 1965 г. муниципалитетам, не владеющим муниципальным транспортом, было запрещено обзаводиться им; в 1974 г. муниципалитеты полностью утратили остававшиеся в их ведении службы здравоохранения (поликлиники и др.), из их ведения было также изъято управление водоснабжением; в 80-х годах была выведена из подчинения муниципальным советам полицейская служба. В США только 2,1% городов с населением свыше 5 тыс. человек располагает муниципальным транспортом, 6,4% - ведает газоснабжением, 19,1% - снабжением электроэнергией, 76% - владеет водопроводом, 60,5% - канализационной системой; 454 города не осуществляют ни одного из перечисленных видов обслуживания.

В Великобритании, в Скандинавских странах, Австрии и некоторых других государствах муниципальное хозяйство более развито. Однако в той же Великобритании далеко не каждый муниципалитет владеет коммунальными службами. Во Франции владение городским транспортом, рынками, осветительной сетью является необязательным для муниципалитетов. В 1982 г. Законом о децентрализации в стране было осуществлено перераспределение некоторых управленческих функций и полномочий между центральными органами и территориальными коллективами, в частности было несколько расширено участие региональных, департаментских и коммунальных органов в управлении экономическим развитием, здравоохранением, благоустройством, в охране окружающей среды, устранены наиболее жесткие формы централизованного контроля за деятельностью местных властей.

Законодательство названных стран устанавливает довольно широкий круг полномочий региональных органов. Так, во Франции к компетенции региональных советов относятся региональное планирование, управление благоустройством, вопросы градостроительства, образования и профессионального обучения, здравоохранения. В соответствующих масштабах в осуществлении этих функций участвуют также органы коммун и департаментов.

Значительным своеобразием отличается компетенция областных советов в Италии. Эти советы обладают правом законодательствовать в вопросах, определяемых Конституцией. К их числу относятся сельское хозяйство, использование природных ресурсов, общественные работы областного значения, дороги и транспорт, градостроительство, ярмарки и рынки, здравоохранение, работа социально-культурных учреждений, городская и сельская полиция, границы общин и др. Областные советы могут делегировать ряд своих управленческих полномочий провинциям и общинам, а также оказывают финансовое содействие провинциальным и общинным советам в их осуществлении.

Финансовая база органов управления складывается из их собственных доходов и дотаций из государственного бюджета.

Главный источник собственных доходов муниципальных органов - налоги и сборы с населения. Они устанавливаются и взимаются муниципалитетами под контролем центральных органов. Основную долю платежей дает налог на недвижимое имущество (домовладения и хозяйственные сооружения, земельные участки). Муниципалитеты устанавливают и другие местные налоги, например школьный, косвенные налоги на товары широкого потребления, как исключение - подоходный налог. Доходы от муниципального хозяйства обычно составляют в бюджетах органов местного управления незначительную долю.

Доходы органов местного управления, несмотря на рост местных налогов, недостаточны для покрытия муниципальных расходов, особенно на строительные работы. По этой причине муниципальные органы широко прибегают к займам у финансовых корпораций, выплачивая им в качестве процентов по займам значительную часть своих доходов.

Широкое распространение получила практика выделения муниципалитетам правительственных субсидий. В различных странах они, как правило, составляют от 15 до 50 - 60% доходов местных бюджетов. Она порождает зависимость муниципального управления от центрального Правительства, причем не только в финансовых, но и в политических вопросах.

Характерным примером может служить реформа муниципальных финансов, проведенная в 1970 г. в ФРГ. Согласно установленному порядку, муниципалитеты передают федеральному Правительству более 40% поступлений от местного поимущественного и предпринимательского налогов, получая взамен 14% поступлений от федерального подоходного налога. Стабилизация муниципальных финансов достигается путем усиления зависимости мест от финансовой поддержки федеральной власти.

Вопросы для самопроверки:

MC900441930

1. Какая разница между политико-административным и административно-территориальным делением?

2. Какая разница между территориальным делением и территориальным устройством?

3. Какое государство более демократично — централизованное или децентрализованное, федеративное или унитарное и почему?

4. Как соотносятся форма правления и форма территориального устройства?

5. Чем федерация отличается от унитарного государства и от конфедерации?

6. В чем различие терминов «федеральный» и «федеративный»? В каких случаях мы говорим о федеративной конституции и в каких — о федеральной? Как с этими терминами соотносится термин «союзный»?

7. В чем различие между компетенцией и ее сферой?

8. Как соотносятся между собой понятия «автономия» и «самоуправление», «автономия» и «федерация», «суверенитет» и «федерация»?

9. Чем объяснить тот факт, что в субъектах федераций парламенты часто однопалатные даже там, где национальные парламенты имеют двухпалатную структуру?

10. Подчинены ли органы исполнительной власти субъектов федераций исполнительным органам федеральным?

11. Местная администрация, образованная местным представительным органом или избранная населением, орган управления или самоуправления?

Экзаменационные вопросы

1. Понятие конституционного права зарубежных стран, его предмет, метод и источники.

2. Конституционно-правовые нормы и отношения в зарубежных странах. Институты конституционного права.

3. Основные тенденции развития Конституционного права зарубежных стран.

4. Понятие и структура общественного строя зарубежных стран.

5. Конституционно-правовое закрепление основ общественного строя в зарубежных странах.

6. Конституционно-правовое закрепление экономической основы в зарубежных странах.

7. Конституционно-правовое регулирование социальных отношений и закрепление основ социальной' политики.

8. Понятие и структура политической системы зарубежных стран.

9. Государство как элемент политической системы.

10. Место и роль политических партий в политической системе зарубежных стран. Их классификация и виды.

11. Партийные системы в зарубежных странах.

12. Роль и место в политической системе зарубежных стран социально-экономических и социально-культурных организаций и движений.

13. Средства массовой информации в политических системах зарубежных стран. Их конституционно-правовой статус.

14. Конституции зарубежных стран, их социальная сущность, юридическая природа основные черты и классификация.

15. Форма и структура конституций в зарубежных странах.

16. Способы принятия и изменения конституций в зарубежных странах.

17. Структура конституций, их соотношение с другими правовыми актами.

18. Виды органов конституционного надзора в зарубежных странах.

19. Понятие и сущность гражданства в зарубежных странах.

20. Права человека в зарубежных странах и их конституционное закрепление.

21. Проблема равноправия и запрещения' дискриминации граждан в конституционном (государственном) праве зарубежных стран.

22. Конституционные права, свободы, обязанности. Их классификация и виды.

23. Механизм реализации права в зарубежных странах.

24. Понятие и место непосредственной демократии в механизме осуществления политической власти. Соотношение прямой и представительной демократии. Связь институтов непосредственной демократии и прав человека.

25. Сущность и назначение выборов в зарубежных странах.

26. Порядок организации и проведения выборов в зарубежных странах.

27. Избирательная система и избирательное право: понятие и социальная роль.

28. Понятие и классификация избирательных систем в зарубежных странах.

29. Основные принципы избирательного права в зарубежных странах.

30. Мажоритарная избирательная система.

31. Пропорциональная избирательная система.

32. Системы единственного передаваемого и непередаваемого голоса. Кумулятивный вотум.

33. Референдум и плебисцит: понятие и виды, политическая роль.

34. Народная инициатива (понятие, виды, процедура реализации и правовые последствия).

35. Собрания граждан (виды, порядок проведения, их права).

36. Понятие и сущность формы государства в зарубежных странах.

37. Конституционное закрепление форм правления в зарубежных странах, понятие и виды. Причины многообразия форм правления.

38. Принцип разделения властей и система сдержек и противовесов, понятие и конституционное оформление.

39. Понятие монархической формы правления и ее разновидности.

40. Абсолютная монархия и ее конституционно-правовые особенности.

41. Парламентарная монархия. Ее конституционно-правовой статус. Прерогативы монарха.

42. Дуалистическая монархия. Особенности осуществления верховной государственной власти в условиях дуалистической монархии.

43. Понятие республиканской формы правления и ее разновидности.

44. Президентская республика и ее особенности.

45. Парламентарная республика и ее признаки.

46. Смешанная республиканская форма правления. Ее характерные особенности.

47. Конституционное закрепление формы государственно-территориального устройства зарубежных стран.

48. Особенности унитарного государственно-территориального устройство зарубежных стран.

49. Территориальная автономия в унитарных государствах.

50. Зарубежные федерации и конфедерации и их особенности.

51. Понятие и виды политических режимов в зарубежных странах.

52. Соотношение формы правления и политического режима,

53. Либерально-демократический политический режим и его особенности.

54. Авторитарный и тоталитарный политические режимы, характерные черты каждого из них.

55. Понятие и виды института главы государства в зарубежных странах. Особенности его конституционно-правового статуса при различных формах правления.

56. Правовой статус монарха.

57. Юридическая природа президента.

58. Организационно-правовой статус коллегиального главы государства.

59. Парламент и парламентаризм в зарубежных странах.

60. Роль и место парламента в государственном механизме зарубежных стран.

61. Парламент: его социальное назначение и политическая роль.

62. Порядок формирования парламента его компетенция и внутренняя организация.

63. Структура и внутренние органы парламентов в зарубежных странах.

64. Двух и однопалатные парламенты.

65. Компетенция парламентов в зарубежных странах.

66. Порядок работы парламента в зарубежных странах.

67. Правовые акты, принимаемые парламентом в зарубежных странах.

68. Формы парламентского контроля над деятельностью правительства в зарубежных странах.

69. Правовой статус депутата парламента в зарубежных странах.

70. Внутренняя организация работы парламента и его палат.

71. Парламентские процедуры. Стадии законодательного процесса.

72. Омбудсмены и аналогичные им институты в зарубежных странах.

73. Контрассигнатура актов главы государства.

74. Понятие и виды правительства в зарубежных странах.

75. Особенности статуса главы правительства при различных формах правления.

76. Парламентская ответственность правительства в зарубежных странах.

77. Состав и структура правительства в зарубежных странах.

78. Компетенция правительства в зарубежных странах.

79. Делегированное законодательство в зарубежных странах.

80. Интерпелляция в зарубежных странах.

81. Административно-территориальное деление в зарубежных странах.

82. Виды местных органов власти в зарубежных странах.

83. Структура и компетенция местных органов власти в зарубежных странах.

84. Местное управление и самоуправление в зарубежных странах.

85. Основные черты Конституции США 1787 г. Ее развитие и изменение.

86. Система государственных органов США.

87. Американская федерация.

88. Административно-территориальное деление штатов и организация местной власти.

89. Особенности источников Конституционного права Великобритании.

90. Система отношений высших органов государственной власти Великобритании.

91. Административно-территориальное деление и организация местной власти в Великобритании.

92. Система органов государственной власти во Франции.

93. Правовой статус главы государства и главы правительства Франции.

94. Административно-территориальное деление и организация местной власти во Франции.

95. Система органов государственной власти в Германии.

96. Высшие органы государственной власти Германии.

97. Особенности германского федерализма.

98. Административно-территориальное деление земель и организация местной власти в Германии.

99. Система органов государственной власти Италии.

100. Высшие органы власти Италии.

101. Областная автономия в Италии..

102. Административно-территориальное деление и организация местной власти в Италии.

Практические задания

Задание 1.

Охарактеризуйте Конституцию Соединенных Штатов Америки, определите ее сущность. Обоснуйте свою позицию на заявление некоторых авторов о том, что эта конституция «мертвая».

Задание 2.

Классифицируйте конституции зарубежных стран по форме и по видам, перечислите функции конституций.

Задание 3.

Сформулируйте цели, которые ставятся перед конституциями. Объясните, почему конституцию одной страны нельзя применять в другой стране.

Задание 4.

В 1803 году в федеральный суд общей юрисдикции обратился некто Мэрбери с иском к Президенту США Мэдисону о нарушении его конституционных прав. Поясните, почему этот процесс имеет всемирное значение для развития конституционной юстиции.

Задание 5.

Гражданин одного государства обратился в компетентные органы другого государства с просьбой о предоставлении ему нового гражданства. Поясните на примере законодательства США, Германии, Великобритании перспективу решения по его просьбе.

Задание 6.

Классифицируйте источники конституционного права зарубежных стран по их важности.

Глоссарий

Абдикация - (англ. abdication) - официальное отречение монарха от престола.

Аболиция - отмена закона, решения.

Абсентеизм - (от лат. absens - отсутствующий) - в науке конституционного права термин, означающий добровольное неучастие избирателей в голосовании на выборах или референдуме.

Абсолютная монархия - разновидность монархической формы правления, характеризующаяся юридическим и фактическим сосредоточением всей полноты государственной (законодательной, исполнительной, судебной), а также духовной (религиозной) власти в руках монарха. В настоящее время в мире сохраняются 8 А.м.: Бахрейн, Бруней, Ватикан, Катар, Кувейт, ОАЭ, Оман, Саудовская Аравия. В некоторых из этих стран сделаны первые шаги по переходу к конституционной монархии. В А.м. монарх осуществляет исполнительную власть совместно с правительством, а законодательную - при помощи разного рода законосовещательных органов (выборных или назначаемых).

Аваль - (фр. aval) - в гражданском праве вексельное поручительство или гарантия платежа по чеку, сделанные третьим лицом в виде особой гарантийной записи. Согласно ст. 880 ГК РФ платеж по чеку может быть гарантирован полностью или частично посредством А., который может даваться любым лицом, за исключением плательщика.

Автономия – самостоятельное осуществление государственной власти национально-государственными образованиями в пределах компетенции, устанавливаемой органами государственной власти Российской Федерации при участии соответствующей автономной единицы.

Административно-территориальное устройство – разделение территории унитарного государства или территории субъекта федеративного государства на определенные части, в соответствии с которыми строится региональная система органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Административно-территориальные единицы – структурные части (элементы) административно-территориального устройства государства.

Беспартийное правительство - правительство, основанное не на принципе представительства политических партий, а на строго профессиональной или иной непартийной основе. Б.п. создаются, во-первых, когда в стране нет политических партий вообще или они запрещены и находятся на нелегальном положении (абсолютные монархии - Саудовская Аравия, Оман, Кувейт и др.). Технократические Б.п. существовали при военных режимах в Аргентине, Бразилии, Нигерии и ряде других стран. Во-вторых, Б.п. характерны для некоторых «суперпрезидентских» республик типа РФ, где парламентская поддержка правительства не имеет большого значения. В парламентарных государствах Б.п. - это деловое (чиновничье, служебное) правительство, которое создается не лидерами партий, а высшими чиновниками; обычно его задача заключается в том, чтобы, преодолеть парламентский тупик при формировании правительства, организовать выборы нового состава парламента.

Бикамерализм - двухпалатная система парламента.

Билль - (англ. bill) - в Великобритании, США, Канаде и других англоязычных странах - законопроект, выносимый на рассмотрение законодательных органов, а также название некоторых конституционных актов (напр., Билль о правах).

Билль о правах - 1) в Великобритании принятый в 1689 г. акт, узаконивший конституционную монархию. Ограничивал власть короля в законодательной и финансовой области и устанавливал некоторые гарантии прав личности против произвола королевской власти; 2) в США первые 10 поправок к Конституции 1787 г., принятые конгрессом США и ратифицированные штатами в 1789-1791 гг.

Гражданство (понятие) – устойчивая во времени и пространстве социально-экономическая и правовая связь физического лица с конкретным государством, в силу которой на физическое лицо распространяется суверенитет государства, порождающий совокупность взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека и соблюдении правовых предписаний государства.

Гражданство (институт) – совокупность правовых актов, регулирующих порядок приобретения и утраты гражданства.

Делегирование законодательных полномочий – право законодательного органа передавать исполнительным органам компетенцию на принятие правовых предписаний на определенное время по конкретному предмету.

Демократический политический режим – совокупность методов и приемов осуществления государственной власти, осуществляемая при наличии широких демократических прав и свобод человека, особенно избирательных прав, и возможности их реализации на основе судебной системы.

Депутат представительного, законодательного органа – лицо, получившее в результате выборов мандат на осуществление законодательной деятельности в пределах конституции и законодательства.

Джерримендеринг - («избирательная география») - термин, применяющийся в США для обозначения порочного метода образования избирательных округов, нарушающего принцип равного представительства (равное число депутатов от равного числа избирателей). Чтобы сконцентрировать избирателей оппозиционной партии в одном или нескольких округах и получить перевес в других, создают округа с неравным числом избирателей, а также причудливой территориальной формы. Термин «Д.» возник в 1812 г., когда карикатурист изобразил один из таких избирательных округов штата Массачусетс в виде саламандры (salamander), а издатель газеты назвал этот рисунок Gerrymander (по фамилии губернатора штата Э. Джерри - Е. Gerry).

Избирательная система– способ легитимизации результатов выборов и распределения депутатских мест в избираемых органах между кандидатами в зависимости от результатов голосования.

Избирательное право (объективное) – совокупность правовых норм, регулирующая порядок организации и проведения выборов в органы государственной власти и местного самоуправления.

Избирательное право (субъективное) – система правовых норм, определяющих статус избирателя и его участие в выборах.

Избирательное право (активное) – право избирателя участвовать в выборах.

Избирательное право (пассивное) – право избирателя выдвигать свою кандидатуру для участия в выборах.

Избирательная квота - (избирательный метр, избирательное частное, избирательная средняя) - наименьшее число голосов, необходимое для избрания одного депутата. И.к. может определяться как для каждого избирательного округа, так и для страны в целом.

Импичмент - (англ. impeachment) - особый порядок реализации ответственности высших должностных лиц в ряде зарубежных стран. В некоторых государствах с республиканской формой правления И. прежде всего предусматривается для главы государства - президента - на случай совершения им государственной измены или покушения на конституцию (в США в порядке И. формально могут быть судимы все гражданские служащие). Процедура И. различна. Классической является схема, предусмотренная Конституцией США 1787 г. - нижняя палата парламента формулирует и выдвигает обвинение, а верхняя палата рассматривает его и принимает решение в качестве суда. По другой схеме право выдвигать обвинение принадлежит парламенту, а окончательное решение принимает один из высших судов (Конституционный суд - в Германии, Италии, Болгарии, Верховный суд - в Португалии, Финляндии, Румынии, Высокая палата правосудия - во Франции). Наказание не может идти дальше отрешения от должности, однако, как правило, оговаривается, что должностное лицо, отстраненное от должности в порядке И., в дальнейшем может быть судимо обычным судом и подвергнуто уголовному наказанию. В РФ используется близкая И. категория отрешения от должности.

Иммунитет - (англ. immunity, от лат. immunitas - освобождение от чего-либо) - общеправовой термин, означающий освобождение определенного круга субъектов права из-под действия общих норм. В международном праве известны, в частности: иммунитет государства, иммунитет военных кораблей, иммунитет дипломатический, иммунитет морских государственных торговых судов. В конституционном праве привилегия должностных лиц некоторых категорий, заключающаяся в их неприкосновенности. Различаются, в частности, иммунитет парламентский (депутатский), иммунитет президентский и иммунитет судейский. В финансовом праве известно понятие налогового иммунитета.

Инаугурация - (англ. inauguration) - в США и ряде других стран название торжественной церемонии вступления в должность вновь избранного главы государства.

Инвеститура - (от лат. investio - облачаю) - 1) в Средние века в Западной Европе юридический акт введения вассала во владение феодом; 2) в конституционном праве наделение лица или группы лиц властными полномочиями, предусмотренными конституцией. Понятие «И.» применяется главным образом к институту выборного главы государства - президенту, а также к правительству. Применительно, напр., к президенту различают парламентскую и народную И. При первой президент получает И. от избравшего его парламента, при второй - от избравшего его на всеобщих выборах народа. Соответственно правительство может получить И. от парламента (в парламентарной республике) или от президента (в президентской республике).

Импаундмент (англ. impoundment) -в конституционной практике США отказ президента расходовать средства (часть средств), законодательно выделенные Конгрессом на предусмотренные бюджетом цели с дальнейшим использованием их по своему усмотрению.

Индемнитет парламентский - (англ. indemnity, от лат. indemnitas - безущербность) - 1) привилегия депутатов парламента, заключающаяся в их неответственности. Означает запрет преследования депутата за любые действия, совершенные им при исполнении депутатских обязанностей (речь в парламенте, голосование, участие в комиссиях и т.д.). Никто, в т.ч. и сам парламент, не может привлечь депутата к ответственности за эти действия даже после того, как он перестал быть членом парламента; 2) вознаграждение (депутатов) за парламентскую деятельность, включая покрытие расходов на резиденцию, переписку, поездки и т.д.

Иностранцы – лица, находящиеся на территории государства, но не состоящие в его гражданстве, т. е. иностранные граждане (граждане иностранного государства) и лица без гражданства.

Источники конституционного права – юридические формы, способы выражения и закрепления правовых норм, регулирующих общественные отношения, составляющие предмет конституционного права.

Карманное вето - в конституционной практике США особый прием, к которому может прибегнуть президент, чтобы не допустить вступления в силу неугодного ему законопроекта. Согласно Конституции США президент должен одобрить или отвергнуть представленный конгрессом законопроект в течение 10 рабочих дней. Если законопроект поступил президенту менее чем за 10 дней до окончания данной сессии конгресса, президент может продержать у себя законопроект до закрытия сессии (не вынося никакого решения), после чего он согласно правилу дисконтинуитета будет считаться отклоненным.

Конституционное право – ведущая базовая отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих основы конституционного строя Российской Федерации, статус человека и гражданина, федеративное устройство, систему органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Конституционное право как наука – система знаний об отрасли в целом, ее нормах и отдельных институтах, регулируемых ими конституционно-правовых отношениях, а также об эффективности регулирования этих отношений.

Конституционно-правовой институт – относительно обособленная группа взаимосвязанных правовых норм, являющихся частью отрасли конституционного права и регулирующих самостоятельный вид однородных общественных отношений, составляющих предмет отрасли.

Конституционно-правовые отношения – общественные отношения, урегулированные нормами конституционного права.

Конституционные (основные) права и свободы человека – его неотъемлемые права и свободы, принадлежащие ему от рождения, гарантируемые и защищаемые государством, составляющие основу правового статуса личности.

Конституционный строй – форма или способ организации государства, при которых соблюдаются права и свободы человека и гражданина и обеспечивается подчинение государства праву.

Конституция – Основной закон (система законов), обладающий высшей юридической силой и закрепляющий основы общественного и государственного устройства, взаимоотношений между государством и личностью, организации, формирования и деятельности системы государственных органов и местного самоуправления.

Лица без гражданства (апатриды)– лица, не имеющие гражданства какого-либо государства.

Местное самоуправление – способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местного значения через местные референдумы, выборы, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

Основные обязанности человека и гражданина – конституционно закрепленные и охраняемые правовой ответственностью требования, предъявляемые к поведению любых лиц, находящиеся на территории государства, либо только к поведению собственных граждан независимо от места их нахождения, в связи с необходимостью их участия в обеспечении интересов общества, государства, других граждан.

Основы конституционного строя – главные устои государства, его основные принципы, характеризующие Российскую Федерацию как конституционное государство, которые гарантируются и обеспечиваются государством.

Панаширование - (панашаж) (фр. раnаchage - смесь, соединение избирательных списков) - на выборах по пропорциональной системе представительства установленное законом разрешение избирателю голосовать одновременно за кандидатов из различных партийных списков. Применяется в Швейцарии, Швеции, Норвегии.

Парламентаризм - система правления, характеризующаяся четким распределением законодательной и исполнительной функций при юридическом верховенстве представительного (законодательного) органа - парламента. При П. правительство ответственно перед парламентом.

Правовое государство – конституционное демократическое государство, которое в своей деятельности подчиняется праву и главной своей целью считает обеспечение прав и свобод человека в экономической и духовной сферах.

Правовой статус человека и гражданина – юридическое закрепление в законодательстве страны всей совокупности прав, свобод и обязанностей физических лиц (граждан государства, иностранных граждан и лиц без гражданства).

Плюрализм - (от лат. pluralis - множественный) - в политико-правовой теории понятие, означающее один из фундаментальных принципов устройства гражданского общества и правового государства, при котором обеспечивается многообразие форм и субъектов экономической, политической и культурной жизни. Используя русский синоним П., Конституция РФ в ст. 13 говорит об идеологическом и политическом многообразии. Сам термин «П.» употреблен только в ФЗ «Об образовании» от 10 июля 1992 г., который закрепляет свободу и П. образования.

Разделение властей (конституционный принцип) – с целью недопущения усиления одной власти за счет другой государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную независимо друг от друга.

Светское государство – означает, что государство и религиозные объединения отделены друг от друга и взаимно не вмешиваются в дела друг друга.

Свободный мандат - правило, согласно которому депутат представительного органа власти не связан наказами избирателей и не ответствен перед ними в своей деятельности. Соответственно отсутствует возможность досрочного отзыва депутата избирателями. Принцип С.м. применяется практически во всех демократических государствах. Противоположность - императивный мандат.

Суверенитет государства – свойство государственной власти, которое выражается в ее верховенстве и независимости по отношению к любым другим властям внутри страны, а также в отношениях с другими государствами.

Сущность Конституции – заключается в закреплении реального соотношения социальных сил на момент принятия Конституции.

Теократическое государство - (от гр. tueos - бог, kratos - власть) - особая форма организации государственной власти, при которой она полностью или большей частью принадлежит церковной иерархии. В настоящее время примером Т.г. является Государство-город Ватикан, представляющий собой абсолютную теократическую монархию. Законодательная, исполнительная и судебная власть в Ватикане принадлежат Папе римскому, пожизненно избираемому коллегией кардиналов.

Унитаризм - (фр. unitarism от лат. unitas - единство) - одна из форм территориальной организации государства. Государство считается унитарным (слитным, простым), если большинство его частей не имеют статуса государственного образования. В составе унитарного государства могут находиться и отдельные автономные образования, в т.ч. имеющие многие атрибуты собственной государственности (напр., наличие в составе унитарной Украины Республики Крым). Как правило, в нем есть только одна конституция, одно гражданство, одна система высших органов власти. Существуют две разновидности унитарных государств: децентрализованные и централизованные. К числу первых относятся такие государства, в которых региональные органы формируются независимо от центральных (Великобритания, Новая Зеландия, Япония, Испания, Италия). Ко второму типу относятся государства, в которых региональные органы возглавляются должностными лицами, назначаемыми из центра (Нидерланды, Казахстан, Узбекистан).

Федерация - государственно-правовое объединение двух или более государств в одно новое союзное государство.

Филиация - (англ. filiation, от лат. filius - сын) - в конституционном праве - приобретение гражданства по рождению. В порядке Ф. гражданство приобретается на основе принципов: право крови или право почвы.

Форма правления - комплексный конституционно-правовой институт; организация власти, характеризуемая ее формальным источником; структура и правовое положение высших органов (глава государства, парламент, правительство), а также установленный порядок взаимоотношений между ними. Главным, определяющим признаком Ф.п. является правовой статус главы государства (выборный и сменяемый в республике, наследственный - в монархическом государстве). Для современных государств характерны две Ф.п.: республика и монархия.

Хабеас корпус - (лат. habeas corpus) - институт англо-американского процессуального права, предоставляющий (в ряде случаев) заинтересованным лицам право требовать доставки в суд задержанного или заключенного для проверки оснований лишения свободы. Официально практика Х.к. (известная английскому судопроизводству с XII в.) была закреплена в 1679 г., когда парламент издал закон (Habeas Corpus Act) о процедуре проверки судом правомерности арестов. Название свое получил от начальных слов приказа судьи о доставке лишенного свободы лица в суд: «Habeas corpus ad subjiciendum» («Ты обязан доставить личность в суд»). К настоящему времени институт Х.к. широко распространен во всех частях света (прежде всего в странах англосаксонской правовой системы и в Латинской Америке) в качестве наиболее надежной конституционной гарантии права на свободу и личную неприкосновенность.

Хабеас дата - (лат. habeas data) - в конституционном праве ряда стран один из новейших юридических инструментов защиты личных прав и свобод граждан. Впервые закреплен в Конституции Бразилии 1988 г. Представляет собой право любого человека (или только гражданина) требовать в судебном порядке ознакомления с любыми касающимися его данными, хранящимися в любых архивах и учреждениях, включая архивы служб государственной безопасности. Назван по аналогии с Хабеас корпусом.

Хартия - (от гр. chartes - бумага, грамота) -1) документ публично-правового и политического характера в Средние века (X. городов и коммун. Великая хартия вольностей 1215 г. и др.) и Новое время (Народная X.1838 г. в Великобритании, конституционные X. и др.); 2) в международном праве обычно синоним декларации - формулирующий общие принципы и цели международный акт, обычно не имеющий обязательной силы (напр.. Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г., Парижская хартия для Новой Европы, Горная хартия государств - участников Содружества Независимых Государств от 27 марта 1997 г. и др.).

Шериф - (англ. sheriff) - 1) в Великобритании, Ирландии, США должностное лицо, выполняющее в своем округе определенные административные функции; 2) (ар. шариф - честный, благородный, высокий) в мусульманских странах почетное звание лиц, возводящих свою родословную к основателю ислама - Мухамеду.

Экзекватура - (от лат. exsequor - выполняю) - в международном праве: а) исполнение судебного решения, вынесенного в другой стране; б) официальный документ, удостоверяющий признание консула правительством принимающего государства (см. также Консульская экзекватура).

Эдускунт - название однопалатного парламента Финляндии.

Юрисдикция - (лат. jurisdictio - судопроизводство, от jus - право и dico - говорю) - I) установленная законом совокупность правомочий соответствующих государственных органов разрешать правовые споры и дела о правонарушениях, оценивать действия лица или иного субъекта права с точки зрения их правомерности либо неправомерности, применять юридические санкции к правонарушителям. Ю. определяется по различным признакам: вид и характер разрешаемых дел (преступления, проступки; имущественные споры и т.д.); территориальная их принадлежность (рассмотрение уголовного дела судом по месту совершения преступления, гражданского дела - по месту жительства ответчика); участвующие в деле лица (подсудность военнослужащих военным судам); 2) территория в подведомственности определенного органа власти; 3) отправление правосудия, а также иная деятельность государственных органов по рассмотрению споров, дел о правонарушениях и применению санкций.

Юс когенс - (лат. jus cogens) - в международном праве императивные нормы - принципы, нарушение которых рассматривается как международное преступление; договор между государствами, противоречащий таким нормам, юридически ничтожен.

Заключение

Учебное пособие «Интернет курс по «Конституционному (государственному) праву зарубежных стран» подготовлено в соответствии с обязательным минимумом содержания профессиональной программы по дисциплине «Конституционное право зарубежных стран», установленным государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования Российской Федерации. Оно дает полное представление о конституционном праве как базовой, ведущей отрасли каждой национальной системы права зарубежных стран. Полученные знания являются основой для эффективного и осознанного последующего изучения других отраслей права.

Изучение курса «Конституционное право зарубежных стран» на базе настоящего пособия позволит студентам уяснить: основы конституционного строя зарубежных стран; основы правового положения личности, взаимоотношений между государством и личностью в зарубежных странах; территориально – государственное устройство зарубежных стран и его особенности; организацию и функционирование органов государственной власти и местного самоуправления в зарубежных странах. В данном пособии студентам предлагается ответить на вопросы тестов в конце каждого из представленных семи разделов, а также ответить на вопросы для повторения и закрепления изученного материала, чтобы выработать у студентов навыки и умения по практике применения норм конституционного права зарубежных стран.

Данное пособие призвано также, формировать у студентов самостоятельность и инициативу при разрешении конкретных конституционно-правовых вопросов.

При подготовке данного пособия автор опирался на работы и идеи видных российских конституционалистов: Алексеева Н.А., Баглая М.В., Белоновского В.Н., Витрука И.В., Коваленко А.И., Козловой Е.И., Кутафина О.Е., Колосова Н.М, Мишина А.А., Страшуна Б.А., Стрекозова В.Г., Шувалова Е.В. и др.

Литература

Основная литература:

1. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть: Учебник для вузов / Рук. Авт. колл. и отв. Ред. Б.А.Страшун. М.: Норма, 2008.

Дополнительная литература:

1. Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия: Учеб. пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Логос, 2000.

2. Государственное управление и государственная служба за рубежом. СПб.: СЗАГС, 1998.

3. Крылова Н. С. Аппарат управления современной Франции. М.: Наука, 1980.

4. Мишин А. А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США. М.: Наука, 1984.

5. Могунова М. А. Скандинавский парламентаризм. Теория и практика. М.: РГГУ, 2001.

6. Оболонский А. В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М.: Дело, 2002.

7. Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах. М.: Юрид. лит., 1994.

8. Разделенная демократия: сотрудничество и конфликт между Президентом и Конгрессом. М.: Прогресс-Универс, 1994.

[1] Цит по учебнику для ВУЗов Мишин А.А. «КОНСТИТУЦИОННОЕ (ГОСУДАРСТВЕННОЕ) ПРАВО ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН». Издание 14-е, переработанное и дополненное из New York Times. 13.VII.1973.

[2] Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов. С. 96.

[3] См.: Сиклова Й. Люстрация, или чешский способ проверки благонадежности // КПВО. 1996. № 2 (15). С. 27-29.

[4] Джинджер Энн Ф. Верховный суд и права человека в США. М.: Юридич. лит-ра, 1981. С. 163 - 164.

[5] Благож Й. Формы правления и права человека в буржуазных государствах. - м.: Юрид. лит, 1985. - С.150.

[6] Duverger M. The Study ot Politics. - s. 1.: Sunbury on Thames, 1976.

[7] В классическом федеративном государстве с хорошо' развитой системой, таком, как США, организация политической власти строится на основе принципа разделения властей и системы сдержек и противовесов - власть едина и обозначается она единым термином «government», что, с точки зрения американских юристов, означает «федеральная власть».

Каждая же ветвь власти скреплена единым корнем - Конституцией США, текущим законодательством и развитым механизмом реализации права. При такой организации государственной власти никому в голову не приходит идея заявить, что он не будет выполнять предписания закона. Такое заявление будет равносильно прошению об отставке.

Государственно-правовой институт, будь то глава государства или глава правительства, министр или генеральный прокурор не ошибается, ошибаться может лишь лицо, занимающее этот пост, для исправления ошибок которого предусматривается механизм смещения этого лица - импичмент. Об этом свидетельствует относительно недавняя отставка Президента США Ричарда Никсона, который, используя служебное положение, дал указание спецслужбам установить регистрирующую аппаратуру к штаб-квартире овоих политических оппонентов, тем самым президент грубо нарушил законодательство США и оказался перед выбором - либо уйти в отставку, либо подвергнуться процедуре импичмента, что в последующем привело бы к его отстранению и привлечению к суду.

[8] Дурга Дас Басу. Основы конституционного права Индии. - М.: Прогресс, 1986. - С.107.

[9] Texas v. (1869) // 7 Wall. - 700.

[10] Ст. 7 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.

[11] Зарубежное военное обозрение. - Журн. № 7, 2008.

[12] См.: Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева и др. М., 1998. С. 131.

[13] См.:Гоббс Т. Соч.: В 2 т.: Мысль. М., 1991. Т. 2. С. 129.

[14] Цитируется по книге С.А. Воронцова «Спецслужбы России». Ростов н/Д: Феникс, 2008

[15] Н.Л. Сёмин, «Спецслужбы и крупный бизнес США». Журн. «Россия и Америка в ХХI веке № 1, 2011

[16]См.: Большой юридический словарь / Под. ред. А.Я. Сухарева и др. С. 526.

[17]С.Заполев, А.Кондратьев, М.Попов. Журнал "Смысл" №12-13, 2007.

[18] http://news.mail.ru/politics/4685194/

[19] Подробнее см.: Энтин В. Л. Средства массовой информации в политической системе современного капитализма. М., 1988. Ряд приводимых ниже данных взят из этой книги.

[20] См. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть: Учебник для вузов/ Рук. Авт. колл. И отв. Ред. Б.А. Страшун – 4-е изд. М.: Норма, 2005 с. 843.

[21] См. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть: Учебник для вузов/ Рук. Авт. колл. И отв. Ред. Б.А. Страшун – 4-е изд. М.: Норма, 2005 с. 845.