1.3. Источники экологического права
1.3.1. Понятие и виды источников экологического права
Как было сказано в разделе 1.2. наличие особых источников права является одним из обязательных условий самостоятельности любой отрасли права, включая экологическое.
Под источником права (в формально-юридическом смысле) в теории права понимают внешнюю форму выражения права, или способ выражения во вне юридических правил поведения (1).
Выделяют четыре основных формы права, или вида источников права (1, 2):
1) нормативный правовой акт;
2) правовой (санкционированный) обычай;
3) юридический (судебный) прецедент;
4) нормативный договор.
Российская правовая система относится к романо-германскому (континентальному) типу, определяющее значение в которой играет нормативный правовой акт.
Напомним, что нормативным правовым актом является официальный документ, созданный компетентными органами государства и содержащий общеобязательные юридические нормы (правила поведения) (3).
Таким образом,можно определить источники экологического права как совокупность нормативно-правовых акты, в которых содержатся правовые нормы, регулирующие экологические общественные отношения (отношения, возникающие в сфере взаимодействия общества и природы).
К источникам любой отрасли права, в том числе и экологического, предъявляются следующие основные требования:
- они должны иметь установленную законом документальную форму (Федеральный закон, Указ Президента, Постановление Правительства и т.д.);
- они должны быть приняты уполномоченными на то органами государства или иными органами и организациями, которым полномочны их принимать (Президент РФ, министерства и ведомства, органы местного самоуправления и др.);
- они должны быть приняты в условиях установленной законом процедуры (Конституция РФ, федеральный конституционный закон, обычный федеральный закон, регистрация ведомственных актов в Минюсте РФ и т.д.);
- они должны иметь нормативный характер и распространяться на неопределенный круг субъектов правоотношений и др.
(1) Малько А.В. Экзамен по теории государства и права. Учебно-методическое пособие. - М.: Фирма Гардарика, 1996. - с. 73-74.
(2) Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. проф. В.М. Корельского и проф. В.Д. Перевалова. - 2-е изд., - М.: Издательство НОРМА, 2002. - с. 295.
(3) Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. проф. В.М. Корельского и проф. В.Д. Перевалова. - 2-е изд., - М.: Издательство НОРМА, 2002. - с. 297.
В то же время, источники экологического права имеют и свои особенности.
К числу таких особенностей В.В. Петров относит (1):
- значительный "вес" среди них имеют законы по сравнению с другими формами права;
- наличие среди них большого числа так называемых "экологизированных" нормативных актов, т.е. актов других отраслей права, содержащих различные экологические требования и предписания (например, Уголовный кодекс РФ, предусматривающий уголовную ответственность за экологические преступления и др.);
- значительная роль среди принадлежит международно-правовым актам, которые регулируют внутренние экологические правоотношения на основе примата (преимущества) международного права. Эта особенность обусловлена необходимостью международно-правового сотрудничества в данной области, поскольку отдельные государства не в состоянии решить многие экологические проблемы (например, глобальное потепление, истощение озонового слоя атмосферы и др.), замыкаясь в своих национальных границах.
Существует ряд классификаций источников экологического права, многие из которых являются универсальными.
Так, по юридической силе все нормативные правовые акты подразделяются на законы и подзаконные акты. К законам относятся нормативные правовые акты, принимаемые представительными органами государственной власти (Федеральным собранием РФ и законодательными органами власти субъектов РФ). Все иные нормативные правовые акты являются подзаконными. К последним относятся акты, принимаемые Президентом РФ, Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов Федерации, министерствами и ведомствами, органами местного самоуправления.
По территории действия нормативные правовые акты делятся на федеральные, акты субъектов РФ (региональные), местные (акты органов местного самоуправления) и локальные правовые акты (например, Устав предприятия и др.).
По предмету регулирования различают общие и специальные нормативные правовые акты. Предметом регулирования общих актов являются как экологические, так и иные общественные отношения.
(1) Петров В.В. Экологическое право России. Учебник для вузов. - М.: Издательство БЕК, 1995. - с. 80 - 81.
К таким актам относятся, в частности, Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ. В отличие от них, специальные акты охватывают исключительно или в основном экологические правоотношения (Федеральный закон "Об охране окружающей среды", Лесной кодекс РФ, Федеральный закон "О животном мире" и др.).
По характеру правового регулирования выделяют материальные и процессуальные нормативные правовые акты.
Нормативные правовые акты материального характера - это акты, содержащие материальные эколого-правовые нормы, которые устанавливают права и обязанности, а также ответственность участников соответствующих отношений (федеральные законы "Об экологической экспертизе", "Об отходах производства и потребления" и др.). Акты процессуального характера регулируют процессуальные отношения в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Материальные нормы экологического права могут быть реализованы только посредством осуществления последовательного ряда определенных действий, которые и регулируются процессуальными актами. К актам процессуального характера относятся, например, Гражданский процессуальный кодекс РФ; Уголовно-процессуальный кодекс РФ; Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденное постановлением Правительства РФ от11 июня 1996 г. и др. Материальные и процессуальные нормы в сфере природопользования и охраны окружающей среды часто предусматриваются в одних и тех же актах (например, в Земельном кодексе РФ и других актах).
Наконец, в зависимости от сферы применения условно можно выделить природоохранные и природоресурсные нормативные правовые акты. Природоохранные акты регулируют отношения в области охраны окружающей среды и природных объектов (федеральные законы "Об охране окружающей среды", "Об охране озера Байкал", "Об экологической экспертизе" и др.). Предметом регулирования природоресурсных актов являются прежде всего отношения по использованию природных ресурсов, хотя в них одновременно содержатся и нормы по охране природных ресурсов (Земельный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ и др.).
1.3.2. Система источников экологического права
Источники экологического права в своей совокупности рассматриваются как образующие систему источников этого права. Эта система включает в себя следующие элементы:
• Конституция РФ;
• международные договоры РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права;
• федеральные законы;
• нормативные правовые акты Президента РФ;
• нормативные правовые акты Правительства РФ;
• ведомственные нормативные правовые акты;
• конституции, законы, иные нормативные правовые акты субъектов РФ;
• нормативные правовые акты органов местного самоуправления;
• локальные нормативные правовые акты.
Конституция РФ как основной источник экологического права
Конституция Российской Федерации принята народом России в 1993 году и является Основным Законом российского государства. Она так же, как и федеральные законы, имеет верховенство на всей территории страны, высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить ее Конституции. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ч. 2 ст. 4 и ч.ч. 1 и 2 ст. 15 Конституции РФ).
Конституционные нормы являются основой развития и совершенствования всего законодательства, в том числе и экологического. Выделяют две группы норм Конституции: специальные, которые непосредственно регулируют экологические отношения, и общие, которые регулируют данные общественные отношения опосредованно.
К первой группе относятся, в частности, ст. 9 Конституции, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1). В то же время ч. 2 ст. 9 устанавливает многообразие форм собственности на землю и другие природные ресурсы. В ст. 42 закрепляет экологические права человека и гражданина: право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. В ст. 58 Конституции, напротив, закреплена экологическая обязанность человека и гражданина, а именно обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам
Вторую группу норм составляют более удаленные от экологических правовых отношений предписания Конституции, регулирующие указанные отношения опосредованно, что нисколько не умаляет их роли и значимости: о человеке, его правах и свободах как высшей ценности, защита которой является обязанностью государства и всех его органов (ст. 2, 17, 18); о праве каждого на судебную защиту его прав и свобод, а также праве в соответствие с международными договорами РФ обращаться в межгосударственные органы по защите его прав и свобод, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (ст. 46); о признании и защите равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ч. 2 ст. 8) и др.
Следует отметить, что Основной Закон России представляет собой органически цельный нормативный правовой акт. Содержащиеся в нем нормы экологического характера тесно связаны и находятся в единстве с нормами о собственности, суверенитете, международном сотрудничестве и большинством других правовых норм.
Международные договоры РФ как источники экологического права
Международные источники экологического права выражают волю участников международных экологических отношений и существуют в виде общепризнанных принципов и норм, договоров и конвенций, резолюций и протоколов международных организаций и конференций.
Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются, согласно Конституции России, составной частью ее правовой системы и в случае если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). Этот принцип закреплен и в экологическом законодательстве. Согласно ст. 82 Федерального закона от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" международные договоры Российской Федерации в области охраны окружающей среды, не требующие для применения издания внутригосударственных актов, применяются к отношениям, возникающим при осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды, непосредственно. В иных случаях наряду с международным договором Российской Федерации в области охраны окружающей среды применяется соответствующий нормативный правовой акт, принятый для осуществления положений международного договора Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации в областиохраны окружающей среды установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора.
Россия может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации (ст. 79 Конституции РФ). Такие международные договоры, касающиеся вопросов экологии, являются источниками экологического права.
Одними из первых международно-правовых актов, направленных, в том числе, и на защиту окружающей среды, являются многосторонние договоры, запрещающие или ограничивающие испытания оружия массового поражения. К их числу можно отнести Договор о запрещении испытания ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой (1963 г.),Договор о нераспространении ядерного оружия (1968 г.), Договор о запрещении размещения на дне морей и океанов оружия массового уничтожения (1971 г.) и другие.
Разновидностью международных договоров являются конвенции. Примерами их служат Лондонская конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (1972 г.), Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (1979 г.), Конвенция о запрещении военного или иного враждебного использования средств воздействия на природную среду (1977 г.), Конвенция об охране озонового слоя (1985 г.), Конвенция о биологическом разнообразии (1992 г.) и ряд других.
Кроме того, Россия заключила двусторонние договоры в сфере экологии с такими странами как США, Франция, Германия, Швеция, Финляндия и т.д. Заключены также природоохранные соглашения о сотрудничестве с КНР, Индией, Республикой Корея и Испанией, а также рядом стран СНГ. По данным О.И. Крассова (1) в настоящее время Россия участвует в более чем 70 многосторонних международных договорах, конвенциях и соглашениях об охране окружающей среды.
Федеральные законы как источники экологического права
В теории права под законом понимают нормативный акт, принятый в особом порядке органом законодательной власти или референдумом, выражающий волю народа, обладающий высшей юридической силой и регулирующий наиболее важные общественные отношения (2).
Федеральные законы являются видом нормативных правовых актов и важнейшими источниками экологического прав и принимаются законодательным органом власти Российской Федерации - Государственной Думой Федерального Собрания РФ.
Выделяют федеральные конституционные и обычные федеральные законы.
(1) Крассов О.И. Экологическое право: Учебник. - М.: Дело, 2001. - С. 68.
(2) Малько А.В. Экзамен по теории государства и права. Учебно-методическое пособие. - М.: Фирма Гардарика, 1996. - С. 74.
Основными формами законов как источников экологического права являются закон, основы законодательства и кодексы.
Порядок вступления в силу федеральных законов регулируется Федеральным законом от 14 июня 1994 года № 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", согласно которому принятые федеральные законы (как конституционные, так и обычные) подлежат официальному опубликованию ("Российская газета", Собрание законодательства РФ) в течение 7 дней со дня их подписания Президентом. Они вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 10 дней после их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу.
Важнейший источник экологического права - Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (принят Государственной Думой РФ 20.12.2001 года, одобрен Советом Федерации 26.12.2001 года). Данный закон включает в себя 16 глав и 84 статьи и регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.
Закон является природоохранным и специальным источником экологического права и определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
В главе I (ст. ст. 1-4) закона дается определение основных понятий экологического законодательства (окружающая среда, природная среда, природные ресурсы и др. - см. ст. 1), закрепляются принципы охраны окружающей среды, а также перечисляются объекты охраны окружающей среды. Глава II (ст. ст. 5-10) посвящена основам управления в области охраны окружающей среды, в ней определены полномочия органов государственной власти РФ и субъектов РФ, а также органов местного самоуправления в данной области. Крайне важной представляется глава III (ст.ст. 11-13) закона, устанавливающая права и обязанности граждан и общественных и иных некоммерческих объединений в данной области. В главе IV (ст. ст. 14-18) перечислены методы экономического регулирования в области охраны окружающей среды, к которым, в частности, отнесены: разработка государственных прогнозов социально-экономического развитияна основе экологических прогнозов; разработка федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации; установление платы за негативное воздействие на окружающую среду и другие методы экономического регулирования по совершенствованию и эффективному осуществлению охраны окружающей среды. Главы V (ст.ст. 19-31) и VI (ст.ст. 32-33) закона раскрывают содержание и цели таких важнейших природоохранных институтов (мероприятий) как экологическое нормирование, оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза, которые более детально будут рассмотрены в следующих разделах учебного пособия. Глава VII (ст.ст 34-56) является самым объемным разделом закона и содержит требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности. Глава VIII (ст. 57) посвящена экологически неблагополучным территориям, а глава IX (ст.ст. 58-62) - мерам охраны природных объектов, находящихся под особой охраной (редкие и находящиеся под угрозой исчезновения растения и животные и др.). Глава X (ст. 63) закона в общих чертах раскрывает понятие государственного экологического мониторинга и определяет цели его осуществления. Глава XI (ст.ст. 64-69) раскрывает содержание и задачи контроля в области охраны окружающей среды (экологического контроля), а также устанавливает его виды. Главы XII (ст. 70) и XIII (ст.ст. 71-74) соответственно касаются вопросов проведения научных исследований в области охраны окружающей среды и формирования экологической культуры. Наконец, глава XIV (ст.ст. 75-80) закона посвящена ответственности за нарушение законодательства в данной области и порядку разрешения эколого-правовых споров, а глава XV (ст.ст. 81-82) - международному сотрудничеству в области природоохраны. Глава XVI (ст.ст. 83-84) содержит заключительные положения, устанавливающие порядок вступления закона в силу, а также отменяющие действие ряда нормативных правовых актов, в том числе Закона РСФСР от 19 декабря 1991 года "Об охране окружающей природной среды".
Помимо названного, большое значение как источники экологического права имеют такие природоохранные федеральные законы как: "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" от 21 декабря 1994 г.; "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 г.; "Об особо охраняемых природных территориях" от 14 марта 1995 г.; "О радиационной безопасности населения" от 09 января 1996 г.; "Об охране озера Байкал" от 01 мая 1999 г. и ряд других.
К числу основных природоресурсных (поресурсовых) федеральных законов относятся: Земельный кодекс РФ от 26 октября 2001 г.; Водный кодекс РФ от 18 октября 1995 г.; Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. "О животном мире"; Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. и др.
Большое значение как источники экологического права имеют экологизированные законы, в которых, наряду с нормами других отраслей законодательства, содержатся экологические нормы. К их числу относятся законы о государственных органах представительной и исполнительной власти, о муниципальных органах; о здоровье, санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, о безопасности, об основах градостроительства и т.д.
Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации как источники экологического права
В соответствии со ст. 80 Конституции РФ Президент Российской Федерации, является главой государства, гарантом прав и свобод человека и гражданина, в соответствии с Конституцией и федеральными законами определяет основные направления его внутренней и внешней политики, в том числе и в области экологии. Он вносит на рассмотрение в Государственную думу Российской Федерации законопроекты, подписывает и обнародует федеральные законы, подписывает международные договоры РФ. Согласно ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории страны и не должны противоречить Конституции России и федеральным законам.
Основной формой президентского акта - источника экологического права - является нормативный правовой указ Президента России.
Примерами таких указов являются Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2144 "О федеральных природных ресурсах", Указ Президента РФ от 4 февраля 1994 г. № 236 "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития", Указ Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440 "О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" Указ Президента РФ от 17 января 1997 г. № 11 "О федеральной целевой программе "Мировой океан" и другие.
Введение в действие актов Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти определено Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных актов федеральных органов исполнительной власти ". В соответствии с ним акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования ("Российская газета", "Собрание законодательства РФ).
Нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации как источники экологического права
Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть в стране, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента России издает постановления и распоряжения и обеспечивает их исполнение (ст. 115 Конституции РФ). Эти правительственные акты обязательны к исполнению на территории страны. В случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ, они могут быть отменены последним на основании ст. 115 Конституции РФ.
Согласно ст. 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (в ред. от 31.12.97 г.) акты Правительства РФ, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений.
Согласно Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных актов федеральных органов исполнительной власти" акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования ("Российская газета", "Собрание законодательства РФ), а иные акты Правительства РФ - со дня их подписания.
В актах Правительства может быть установлен и другой порядок вступления их в силу.
Основная задача постановлений Правительства РФ - конкретизировать положения федеральных законов или указов Президента РФ. Правительству конституционно предписано, например, обеспечение проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии, осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, борьбе с преступностью (п.п. «в», «е» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ).
Примерами правительственных актов - источников экологического права - являются, например, постановление Совета Министров - Правительства РФ от 24 января 1993 г. № 53 "О порядке разработки и распространении ежегодного доклада "О состоянии окружающей природной среды", постановление Правительства РФ от 29 октября 2002 г. № 777 "О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю", постановление Правительства РФ от 31 марта 2003 г. № 177 "Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)", постановления Правительства РФ от 11 июня 1996 г. № 698 "Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы" и многие другие.
Ведомственные нормативные правовые акты как источники экологического права
Министерства, комитеты, службы, надзоры и иные органы федеральной исполнительной власти в пределах своей компетенции издают общеобязательные нормативные правовые акты, являющиеся источниками экологического права.
Такие акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими.
Последняя структура федеральных органов исполнительной власти была утверждена Указом Президента РФ от 09 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти".
Нормативные правовые акты федеральных министерств и ведомств, содержащие одну или несколько норм, затрагивающих права, свободы, законные интересы граждан, закрепленные в Конституции РФ и иных федеральных законодательных актах, а также акты, имеющие межведомственный характер, подлежат обязательной государственной регистрации в Федеральном органе юстиции и опубликованию.
Порядок издания нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти определен в постановлении Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" (в ред. от 11 февраля 1999г.).
В качестве источников экологического права выступают, например, такие ведомственные нормативные правовые акты как: Инструкция о порядке проведения государственной регистрации потенциально опасных химических и биологических веществ, утв. Приказами Минприроды России от 25.05.1993 г. № 37-2-7/435 и Госсанэпиднадзора России от 18.06.1993 г. № 279; Правила ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий, утв. Приказом Госкомэкологии России от 04.07.1997 г. № 312; Положение о порядке выдачи долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, утв. Приказом Минсельхоза России от 26.06.2000 г. № 569 и многие другие.
Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации как источники экологического права
Нормотворчество субъектов Российской Федерации в сфере природоохраны и использования природных ресурсов основано прежде всего на ст. 72 Конституции РФ, в соответствии с которой природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории (ч.1, п. "д"), вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (ч.1, п. "в"), экологическое, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (ч.1, п. "к") отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации.
Нормативное правовое регулирование названных отношений осуществляют органы как законодательной, так и исполнительной ветвей власти субъектов РФ.
Необходимо отметить, что в соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются Федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон
Субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды с учетом политических, социально-экономических, природно-климатических, экологических, исторических и иных особенностей регионов.
Нормативные правовые акты принимаются субъектами РФ в разных формах: конституции (в субъектах РФ, имеющих статус республик), уставы (в иных субъектах РФ), кодексы, законы и др. Органы исполнительной власти субъектов принимают указы, постановления, распоряжения.
Например, в субъекте РФ - городе федерального значения Москве приняты Законы: "О защите зеленых насаждений", "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве", "Об обеспечении благоприятной среды жизнедеятельности в период строительства, реконструкции, комплексного капитального ремонта градостроительных объектов в городе Москве", "О защите населения и территорий города от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и многие другие.
В Московской области приняты и действуют, например, Законы "Об областной целевой программе "Экология Подмосковья на 2003-2004 годы" и "Правила застройки городов, поселков городского типа, сельских населенных пунктов, других поселений и рекреационных комплексов Московской области".
Необходимо также упомянуть, что в соответствии со ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. В то же время, органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий. Статья 9 Федерального закона "Об охране окружающей среды" закрепляет положение о том, что разграничение полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, а также договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ.
В настоящее время заключены и действуют ряд соглашений в данной области, среди которых можно отметить Соглашение от 5 июня 1993 г. между Правительством РФ и Правительством Республики Татарстан о взаимодействии в области охраны окружающей среды; Соглашение от 29 мая 1996 г. № 8 между Правительством РФ и администрацией Ростовской области о разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения природными ресурсами и охраны окружающей природной среды и др.
Нормативные правовые акты органов местного самоуправления как источники экологического права
Статья 12 Конституции РФ содержит принципиальные положения о том, что в России признается и гарантируется местное самоуправление, которое является самостоятельным в пределах своих полномочий и органы которого не входят в систему органов государственной власти.
Согласно ст.131 Конституции местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.
В соответствии со ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Кроме того, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей для их осуществления соответствующих материальных и финансовых средств.
Такие полномочия на федеральном уровне определены рядом законодательных актов, и прежде всего - Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (вступает в силу с 1 января 2006 г.) и Законом РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" (утрачивает силу с 1 января 2006 г.). К ним можно отнести также Указ Президента РФ от 15.10.99 г. № 1370 "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации". В частности, согласно ст. 14 Федерального закона от 06.10.03 г. № 131-ФЗ к вопросам местного значения поселения (одна из форм муниципального образования - прим. автора) относятся: владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения; организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения и др.
В Федеральном законе от 10 января 2002 г. (ст. 10) "Об охране окружающей среды" содержится положение о том, что управление в области охраны окружающей среды осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Локальные нормативные правовые акты как источники экологического права
В теории права локальными нормативными актами признаются юридические документы, содержащие нормы права, принимаемые субъектами управления на предприятии, в организации и т.д. (1). Такие акты составляют нижнее звено подзаконных нормативных правовых актов и, как правило, для приобретения юридической силы должны быть зарегистрированы в соответствующем государственном либо муниципальном органе власти (например, устав акционерного общества, общества с ограниченной ответственностью и т.п.).
(1) Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. проф. В.М. Корельского и проф. В.Д. Перевалова. - 2-е изд., - М.: Издательство НОРМА, 2002. - с. 312.
Локальные нормативные акты издаются организацией или предприятием для решения своих внутренних вопросов и распространяют свое действие только на членов данного ограниченного (но заранее неопределенного) круга людей (работников организации, предприятия и т. д).
Судебная практика и ее значение в регулировании экологических отношений
Являются ли решения, принимаемые судами общей юрисдикции и арбитражными судами по конкретному юридическому делу, источником экологического права?
По мнению В.В. Петрова (1), решения судов, несмотря на их оригинальность и юридическую грамотность, не могут служить образцом, источником для принятия решения по другому аналогичному делу, следовательно судебную практику можно рассматривать лишь в плане применения права, толкования и разъяснения его отдельных положений.
Напротив, М.М.Бринчук (2) считает, что анализ роли судов в контексте принципа разделения властей и выделения судебной власти в качестве самостоятельной ветви власти дает основание для признания судебной практики источником экологического права, поскольку суды наделяются новыми полномочиями нормотворческого органа власти.
Несомненно, что деятельность судов, а также административных органов способствует совершенствованию практики применения экологического законодательства. Огромное значение имеют, в частности, руководящие постановления (разъяснения) Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. К ним можно отнести постановление Пленума Верховного Суда РФ от 05.11.1998 г. № 14 "О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения", постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 21.10.1993 г. № 22 "О некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" и ряд других.
В то же время, решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов по конкретному юридическому делу (например, эколого-правовому спору) нельзя признать источниками экологического права, поскольку они являются актами ненормативного характера (не содержащими норм права) и имеют персонифицированный (индивидуально-определенный) характер.
(1) Петров В.В. Экологическое право России. Учебник для вузов. - М.: Издательство БЕК, 1995. - с. 96.
(2) Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды) - М.: Юристъ, 1998. - с. 129.
Особо необходимо отметить решения Конституционного суда РФ, к компетенции которого отнесено разрешение дел о соответствии федеральных законов, законов субъектов РФ, нормативных актов палат Федерального Собрания РФ, Президента и Правительства РФ Конституции РФ. Решения Конституционного Суда РФ обладают силой закона, они окончательны и подлежат исполнению. В силу этого его решения могут считаться источниками экологического права (1).
(1) Экологическое право. Курс лекций и практикум / Под ред. Ю.Е. Винокурова. - М.: Издательство "Экзамен", 2003. - с. 33.
Контрольные вопросы
1. Дайте определение источников экологического права.
2. Как классифицируются источники экологического права по юридической силе и территории действия?
3. Приведите пример природоохранного и природоресурсного федерального закона.
4. Является ли судебное решение по конкретному делу, связанному с разрешением эколого-правового спора источником экологического права?
5. Какие элементы входят в систему экологического права?
Назад к разделу "1.2. Экологическое право как отрасль российского права"